Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6101/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Somosi György
Az eljárás megindítása
A Budapest, XVII. kerületi panaszos a lakóhelye szomszédságában lévő „Csaba vezér” csárda zavaró működését sérelmezte. A hangos zene, az érkező és távozó gépjárművek zaja rendkívül zavarja nyugalmukat. Előadta, hogy a hosszabb ideje fennálló panasz miatt több alkalommal fordult a Polgármesteri Hivatalhoz, érdemi intézkedés azonban nem történt.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján a tisztességes eljáráshoz, a tulajdonhoz, az egészséges környezethez és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.
Eljárásom során az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján felkértem a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy vizsgálja meg a XVII. kerületi és a kijelölés alapján eljáró jegyző eljárását.

A megállapított tényállás
Az ÁNTSZ Fővárosi XVII. kerületi Intézete 2001. január 24-én arról tájékoztatta a panaszost, hogy a csárda működése során az éjszakai zajterhelés határérték feletti.
2003. november 12-én a XVII. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának szabálysértési csoportja az étterem tulajdonosa ellen csendháborítás szabálysértés miatt indított eljárást megszüntette. Az indokolás szerint nem bizonyítható minden kétséget kizáróan, hogy a hangerő meghaladta volna a megszabott határértéket. A határozat ellen az indítványozó nem nyújtott be panaszt.
A panaszos, házastársa, valamint két közeli lakó 2003. november 28-án birtokvédelmi eljárás lefolytatását kezdeményezte a XVII. kerületi jegyzőnél, aki az eljárásból való kizárását és más eljáró hatóság kijelölését kérte arra hivatkozással, hogy a panaszolt házastársa a Polgármesteri Hivatal köztisztviselője. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal 2003. december 22-én az eljárás lefolytatására a X. kerületi önkormányzat jegyzőjét jelölte ki.
2004. január 14-én a kijelölés alapján eljáró XVIII. kerületi Önkormányzat jegyzője az üzlet zajos működése miatt indult államigazgatási eljárást megszüntette. Az eljáró hatóság megállapította, hogy az üzemeltető „működési engedélyét visszaadta, a 2004. január 14-i ellenőrzéskor az üzlet zárva volt, nem működött.” A határozat ellen a panaszos nem nyújtott be fellebbezést.
2004. március 16-án a panaszos házastársa intézkedést kért a X. kerületi jegyzőtől, majd április 5-én az indítványozók birtokvédelmi kérelmük alakulásáról érdeklődtek a XVII. kerületi jegyzőtől. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal eleget téve az újabb kizárási kérelemnek 2004. május 6-án ismételten a X. kerületi jegyzőt jelölte ki a birtokvédelmi eljárás lefolytatására.
A jegyző megbízásából eljáró hatósági irodavezető a birtokvédelem iránti kérelmet 2004. július 27-én elutasította. Az indokolás szerint az indokolatlan, túlzott mértékű zajokozást megnyugtatóan megállapítani nem lehetett.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
4/1997. (I. 21.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
1. Az Alkotmánybíróság az 503/F/1997. számú határozatában megállapította, hogy „a hatályos jog a vendéglátó tevékenységet folytató létesítmények környezetet zavaró zajkibocsátása elleni védelemnek többféle közigazgatási hatósági eszközét tartalmazza. Ilyen közigazgatási hatósági eszközöket biztosít a jegyző számára a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény a birtokvédelem körében. (…) A belkereskedelmi – így a vendéglátó – tevékenységet folytató üzletek által okozott zaj elleni védelem körében ugyancsak a jegyző számára állapít meg hatásköröket az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet. (…) Az üzemi, építési és közlekedési eredetű zajok tekintetében állapít meg zajvédelmi közigazgatási hatásköröket a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet.”
A csárda zavaró működését sérelmező beadványok alapján a kijelölt hatóságok több eljárást folytattak le. A megszüntető határozatok (szabálysértési, üzlet működése miatti államigazgatási eljárás) mellett az ügyben birtokvédelmi határozat is született.
A Ptké. 29. §-a szerint amennyiben a Ptk. vagy a Ptké. eltérően nem rendelkezik, a jegyző előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. az érdemi határozat meghozatalára 30 napot biztosít. Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről – kérelemre indult eljárás esetén – az ügyfelet értesíteni kell.
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal 2003. december 22-én a birtokvédelmi eljárás lefolytatására Kőbánya jegyzőjét jelölte ki, aki csak egy újabb kijelölő határozatot követően, 2004. július 27-én hozott határozatot. A 2004. április 5-én kelt, a birtokvédelmi kérelem intézéséről érdeklődő beadványt újabb kizárási kérelem és újabb kijelölő határozat követte, miközben ebben a tárgyban a birtokvédelmi eljárás már folyamatban volt, a beadvány tartalmából pedig következtetni lehetett arra, hogy az eljárás még nem fejeződött be.
Az eljárás ilyen mértékű elhúzódása a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos jog sérelmét idézte elő. Tekintettel az időközben megszületett határozatra, kezdeményezéssel nem élek, azonban szükséges leszögezni, hogy a közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban kifejtette, hogy „az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
(…) Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
2. Ha a birtokost birtoklásában zavarják, birtokvédelem illeti meg. Birtokvédelmi eljárásban a tényállás alapos tisztázásával deríthető ki, hogy a csárda működése zavarja-e a közelben lakókat. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 26. § (1) bekezdése szerint „a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.” A bizonyítási eszközök köre elvileg korlátlan. A szabad bizonyítási rendszer alapján bármilyen eszköz felhasználható a jogilag releváns tények bizonyítására. A törvényben nevesített bizonyítási eszközök: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény. Az iratra vonatkozó rendelkezések irányadók minden olyan tárgyra, amely – általában műszaki vagy vegyi úton – adatokat rögzít (fénykép, film-, hangfelvétel, mágneslap, mágnesszalag, elektronikus dokumentum stb.). A közigazgatási szerv a bizonyítékokat először egyenként, majd összességükben értékeli.
A Legfelsőbb Bíróság egy korábbi határozatában megállapította, hogy „ipari, kereskedelmi tevékenység folytatására és ezzel összefüggően az üzlethelyiség nyitva tartására vonatkozó jogosultság sem jogosít senkit arra, hogy ezzel a tevékenységével szomszédait szükségtelenül zavarja. Az előzőekből következik, hogy valamely ipari, kereskedelmi tevékenységet csak a települési környezetet, a lakossági életfeltételeket károsan nem befolyásoló módon, mások birtoklásának a zavarása nélkül lehet folytatni. Ha tehát az üzlet nyitva tartása esetén a zavarás más módon nem küszöbölhető ki, nem kizárt az éjszakai nyitva tartástól való eltiltás sem. Ebben a kérdésben azonban további bizonyításra van szükség. (…) Megfelelő szaktervezéssel és kivitelezéssel lehet megoldani a helyiségek, nyílászáró szerkezetek, ventillátorok, hangerősítő berendezés által okozott zaj csökkentését. " (BH 1985. 344.)
"Hangos zeneszolgáltatással megvalósított birtokháborítási perben a bíróságnak az eset körülményeire tekintettel meg kell határoznia, hogy milyen műszaki megoldásokkal küszöbölhetőek ki azok a zajok, amelyeket a tulajdonos nem köteles eltűrni." A bíróságnak az eset körülményeire tekintettel kell meghatároznia: hogyan történhet a zavarás megszüntetése. Ezt az állapotot önmagában azzal az ítéleti rendelkezéssel nem lehet megszüntetni, hogy a bíróság meghatározza az alperesek által betartandó dB.-értéket. A felperesnek ugyanis nincs módja ennek az ellenőrzésére, illetve nem várható el, hogy az előírás megsértése miatt minden esetben külön-külön fellépjen, esetleges újabb birtokháborítás megszüntetése iránti eljárást kezdeményezzen. A másodfokú bíróságnak igazságügyi műszaki szakértő bevonásával kellett volna felderítenie azt, hogy milyen műszaki eszközök alkalmazásával, illetőleg műszaki megoldások kivitelezésével küszöbölhetők ki az éjszakai zeneszolgáltatással járó olyan zajok, amelyeket a felperes nem köteles eltűrni (Ptk. 100. §). Ennek részletes vizsgálata nélkül sem az első-, sem a másodfokú bíróság nem volt abban a helyzetben, hogy a felperesnek kellő jogvédelmet nyújtson, biztosítva az alperesek jövőbeni birtokháborító magatartása megszüntetését.” (BH 1992. 100.)
A fenti bírósági határozatokból kitűnik, hogy a bíróságok szükségesnek tartják annak vizsgálatát, milyen műszaki megoldásokra, milyen egyéb intézkedésekre van szükség ahhoz, hogy a sérelmes helyzet megszűnjön.
A Kőbányai jegyző a birtokvédelmi eljárásban meghallgatta az üzemeltetőt, a panaszost, valamint két lakót, akit szintén zavar az üzlet működése. Az indokolás hivatkozik még egy olyan nyilatkozatra, melyben több lakó kijelentette, hogy a csárda működése nem zavaró, ugyanakkor a birtokvédelmi kérelmet is többen írták alá. A határozat említést tesz a panaszos által benyújtott felvételekről (VHS, DVD), valamint arról is, hogy a zajszint mérések évekkel korábban történtek.
A Legfelsőbb Bíróság egy határozatában megállapította, hogy a birtokháborító magatartásról készült videofelvétel bizonyítékként való felhasználása nem minősül visszaélésnek, és nem sérti a személyhez fűződő jogokat (BH2000. 485). A határozat szerint „a Legfelsőbb Bíróság több eseti döntésében rámutatott arra, hogy az igazság érvényesülésének biztosítása közérdek. (…) Figyelemmel arra, hogy a közigazgatási eljárásban a videofelvétel felhasználására az igazság kiderítése végett, tehát közérdekből került sor, amely a visszaélésszerű joggyakorlást kizárja, tévedett a jogerős ítélet akkor, amikor az alperes terhére a felperes képmásával való visszaélést megállapította.”
A jegyzői határozat nem tér ki a kifejezetten a birtokháborítás tényének bizonyítására mellékelt felvételek részletes értékelésére. A határozat csak azt tartalmazza, hogy „az ügyfelek nyilatkozata, valamint a rendelkezésemre álló iratok és felvételek alapján az indokolatlan, túlzott mértékű zajokozást (…) kétséget kizáróan megállapítani nem lehetett.”
A jegyző határozatát a bíróság változtathatja meg, arra sem az országgyűlési biztos, sem pedig a Közigazgatási Hivatal vezetője nem jogosult. A Ptk. 192. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője a birtokvédelmi határozat helytállóságát nem vizsgálhatja, az államigazgatási eljárási általános szabályairól szóló törvény hatályosulását (pl. ügyintézési határidő betartása) azonban ellenőrizheti.
3. Az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet (R.) 17. § (4) bekezdése szerint a jegyző megtiltja a műsoros előadás, zene, tánc rendezését, valamint a szórakoztató játék folytatását, ha az jogszabálysértő, vagy a közízlést, a lakosság jogos érdekeit, nyugalmát sérti.
A nyitva tartási idő közigazgatási eszközökkel való korlátozásának lehetőségét is az R. szabályozza. A jegyző a külön jogszabályban meghatározott zajterhelési határérték figyelmeztetés ellenére való ismételt túllépése esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárvatartási időszakot rendelhet el. Az R-t módosító 203/2002. (IX. 14.) Korm. rendelettel az üzlet éjszakai nyitva tartásának korlátozása, illetve a kötelező zárva tartási időszak elrendelése a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén is lehetővé vált. A hivatkozott külön jogszabály a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet 2. § (3) bekezdése: Veszélyes mértékűnek minősül az a zaj is, amelyre – jellegéből adódóan – határértéket nem lehet előírni, illetőleg a zajkeltés azonos körülmények között nem ismételhető, de érzékszervi észleléssel megállapíthatóan emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja.
A módosítást az az általánosnak is tekinthető probléma indokolta, hogy egyes kereskedelmi, szolgáltató létesítmények zajkibocsátása – melyek nem reprodukálható, nagyon változó, méréssel nem meghatározható, ám mégis zavaró zajhatással terhelik környezetüket – nem volt megfelelően szankcionálható. A módosításban foglaltak szerint a zajhatás megítélése során az üzlet működésével összefüggő zajhatást kell figyelembe venni. Nem csak azon forrásokkal szemben lehet korlátozó intézkedéseket hozni, amelyek a határértéket túllépik, hanem azokkal szemben is, amelyeket az MT rendelet jellegüknél fogva veszélyes mértékűnek minősít. Ha az üzlet működésével összefüggő zajhatások miatt a lakosság nyugalmának sérelme megállapítható, a jegyző az üzlet éjszakai nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárva tartási időszakot rendelhet el.

Figyelemfelhívás
A 2004 januárjában végzett vizsgálat időpontjában az étterem zárva volt, az új üzemeltető 2004. február óta vezeti az éttermet, a működés azóta is zavarja a panaszost és társait. A rendelkezésemre álló adatok szerint 2004 januárja óta kereskedelmi-igazgatási eljárás nem folyt. Egy ilyen irányú vizsgálatot mindenképpen szükségesnek tartok, ezért felkérem a XVII. kerületi Önkormányzat jegyzőjét az üzlet működési engedély szerinti működésének és a kereskedelmi tevékenység folytatására vonatkozó jogszabályi rendelkezések betartásának ellenőrzésére vagy amennyiben az ismert kizárási körülmény még fennáll, a Fővárosi Közigazgatási Hivatal megkeresésére az eljárásból való kizárás és más eljáró hatóság kijelölése érdekében.
Hasonló panaszok miatt átfogó vizsgálatot folytattam a vendéglátó-egységeknek a lakóhelyi környezetre gyakorolt zavaró zaj- és rezonancia-hatásai tárgyában. Az összefoglaló jelentésben kezdeményeztem, hogy amennyiben a zeneszolgáltatás a lakosság nyugalmát sérti, a jegyző azonnal végrehajtható határozatban tiltsa meg a zeneszolgáltatást, továbbá a zavaró működés miatti bejelentés esetén vizsgálja meg az R. 18. § (1) bekezdés második fordulata alkalmazásának lehetőségét.

Budapest, 2004. november 11.

Lenkovics Barnabás sk.