Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5857/2003. sz. ügyben

Előadó: dr. Kiss László
Az eljárás megindulása
A panaszos a „Lelkiismeret ’88 Csoport” képviseletében, panasszal fordult az országgyűlési biztoshoz, mert véleménye szerint a Budapesti Rendőr-főkapitányság vezetője törvénysértő módon értelmezi és alkalmazza a gyülekezési törvényt. Panaszára az adott okot, hogy a BRFK 2003. december 1-jén feloszlatta a miniszterelnök háza elé tervezett fáklyás felvonulásra gyülekező tüntetőket. A rendőrök 51 tüntetőt előállítottak, a tüntetést szervező K. Imrét őrizetbe vették.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 16. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el.

Érintett alkotmányos jogok: 
A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.) 
A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.(Alk. 62. § (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
1989. évi III. törvény a gyülekezési jogról
2. § (1) A gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják.
(3) A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.
6. § A közterületen tartandó rendezvény szervezését a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőrfőkapitányságnak (a továbbiakban: rendőrség) legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény szervezőjét terheli.
7. § Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell:
a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát;
b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét;
c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát;
d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét.
8. § (1) Ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja.
(3) A rendőrség eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályai az irányadók.
11. § (1) A rendezvény rendjének biztosításáról a szervező gondoskodik.
(2) A rendőrség és más arra illetékes szerv a rendezvény rendjének biztosításában a szervező kérésére közreműködik, a rendezvényt megzavaró személyek eltávolításáról intézkedik.
12. § (1) Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni.
(4) A rendezvény résztvevői a rendezvény bejelentésben megjelölt befejezésének időpontjában kötelesek a rendezvény helyszínét elhagyni.
13. § (1) A rendezvény résztevője által okozott kárért a károsult harmadik személlyel szemben a szervező a károkozóval együtt egyetemlegesen felelős. A szervező mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a rendezvény szervezése és megtartása során úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.
14. § (1) Ha a gyülekezési jog gyakorlása a 2. § (3) bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés nélkül, a 7. § a) és b) pontjában foglaltaktól eltérően vagy tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja.
(3) Ha a rendezvényt feloszlatják, a rendezvény résztvevője a feloszlatástól számított tizenöt napon belül pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására.

15/1990. (V. 14.) BM rendelet a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról
4. § (2) A bejelentéshez kötött rendezvény megtiltásáról a vezető államigazgatási határozatban dönt. A határozat indoklási részének minden esetben tartalmaznia kell a rendezvény megtiltásának törvényen alapuló konkrét okát.
12. § A rendbiztos köteles:
e) figyelemmel kísérni a rendezvény törvényességét, továbbá bejelentéshez kötött rendezvény esetén azt is, hogy a megtartásra a bejelentésben foglaltaknak megfelelően kerül-e sor;
f) a rendezvény résztvevőinek törvényességet veszélyeztető magatartása estén a szervező figyelmét felhívni törvényi kötelezettségére, illetve a szervező javaslatára, kérésére vagy a biztosítás parancsnokának utasítására rendőri intézkedésekkel közreműködni a rend helyreállításában;
15. § (1) Ha a rendbiztos a rendezvényen megállapítja, hogy a gyülekezési jog gyakorlása törvénysértő és a rendőrséget feloszlatási kötelezettség terheli, azt jelenti a vezetőnek. A rendezvény feloszlatására, illetve a rendőri karhatalmi feladatok megkezdésére a vezető ad parancsot.
(2) A törvénybe ütköző rendezvény a feloszlatás szempontjából egy megítélés alá esik a bejelentés nélkül tartott rendezvénnyel.

1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről
19. § (1) A jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedésnek - ha törvény vagy nemzetközi megállapodás másként nem rendelkezik - mindenki köteles magát alávetni, és a rendőr utasításának engedelmeskedni. A rendőri intézkedés során annak jogszerűsége nem vonható kétségbe, kivéve, ha a jogszerűtlenség mérlegelés nélkül, kétséget kizáróan megállapítható.
(2) A rendőr jogszerű intézkedésének való ellenszegülés esetén az e törvényben meghatározott intézkedések és kényszerítő eszközök alkalmazhatók.

Megállapított tényállás
A panasz és a Budapesti Rendőr-főkapitányságról beszerzett, a tüntetéssel összefüggésben folytatott államigazgatási eljárás iratai alapján a következőket állapítottam meg:
A „Lelkiismeret ’88 Csoport” elnöke 2003. november 24-én jelentette be a tüntetést a BRFK közbiztonsági helyettesének. A bejelentés szerint a tüntetésen kb. 300 fő részvételére számítottak, a rendezők tervezett létszáma 3 fő volt. A Közrendvédelmi Főosztály vezetője a rendezvény megtartásával kapcsolatban egyeztető tárgyalásra tett javaslatot. A Közlekedésrendészeti Főosztály felmérte a bejelentett útvonalat, és a terület méreteire, forgalmára, tömegközlekedési sajátosságaira tekintettel megállapította, hogy a résztvevők biztonsága érdekében a teljes útvonal lezárására lenne szükség. Az útvonal lezárása 3 BKV buszjárat kb. 4 órás járatkimaradását okozná, ami a tömegközlekedés szempontjából jelentős fennakadással járna. A főosztály vezetője a közlekedés rendjének aránytalan sérelme miatt – közlekedésrendészeti szempontból - nem járult hozzá a tüntetés megtartásához. A „Lelkiismeret ’88 Csoport” elnöke a BRFK Titkársági és Koordinációs Osztály telefonon történt megkeresésére közölte, hogy a javasolt egyeztető tárgyaláson nem kíván részt venni.
A BRFK vezetője a fentiek figyelembevételével 2003. november 26-án kelt 111-246/131/2003. számú határozatával a tüntetést megtiltotta, a határozatot a „Lelkiismeret ’88 Csoport” elnöke részére ugyanezen a napon kézbesítették. A Fővárosi Bíróság 2003. november 28-án kelt 10.Kpk. 45401/2003/3. számú végzésével a közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányuló kérelmet elutasította. 
A „Lelkiismeret ’88 Csoport” elnöke a bíróság elutasító végzését követően három beadvánnyal fordult a BRFK-hoz, amelyekben az eredetileg tervezett rendezvényt három részre bontva – egyenként 12-12 résztvevővel - ismételten bejelentette a tüntetést. A BRFK közbiztonsági helyettese levélben tájékoztatta, hogy a kérelmek a korábban elutasítottal megegyező helyszínre, útvonalra és időpontra vonatkoznak, a bíróság az előző kérelemre vonatkozó elutasítást már helybenhagyta, ezért a bejelentéseket nem áll módjukban tudomásul venni.
A beadványokat elutasító levél ellenére K. Imre felhívással fordult a résztvevőkhöz, hogy gyülekezzenek össze a tervezett helyen, még akkor is, ha meg kellene ütközni a rendőrökkel. A XII. kerületi Gesztenyéskertben összegyűlt tüntetőkkel K. Imre közölte, hogy rendezvényüket a rendőrség nem tiltotta meg. A helyszínre érkező rendőrök hangosbemondón felszólították az egybegyűlteket a szétoszlásra, de a tüntetésre készülők a rendőri felszólításoknak nem tettek eleget, ehelyett szidalmazni, sértegetni kezdték a rendőröket. A rendőrség az eredménytelen felhívásokat követően kezdte meg az előállításokat, és ekkor került sor K. Imre őrizetbe vételére is. K. Imrét a Budai Központi Kerületi Bíróság Sz.2085/2003/2. számú végzésével rendzavarás szabálysértése miatt figyelmeztetésben részesítette. A Fővárosi Bíróság 2003. december 15-én kelt végzésével az első fokú határozatot hatályában fenntartotta.
A Budai Központi Kerületi Bíróság jogi álláspontja megegyezett a rendőrség álláspontjával, abban a tekintetben, hogy a három megismételt bejelentés ugyanarról a rendezvényről szólt, amelyet a rendőrség korábban megtiltott. Egyetértett a bíróság azzal is, hogy ebben az esetben újabb tiltó határozat meghozatalára nem volt szükség. A három beadvány és az eredeti, 2003. november 24-én kelt beadvány között gyakorlatilag egyetlenegy lényegi különbség volt, éspedig a várható létszám tekintetében. A gyülekezési törvény szerint, a létszámtól való eltérés miatt nincs helye a rendezvény feloszlatásának, ebből a bíróság álláspontja szerint az következik - figyelemmel arra, hogy a létszám megjelölése eleve feltételes, és egy bizonytalan szám -, hogy az új bejelentéseknek a létszám miatti eltérése nem alapozta meg az újabb határozat meghozatalának szükségességét.
Az egyesület a rendezvény feloszlatása jogellenességének megállapítása érdekében bírósághoz fordult. A Pesti Központi Kerületi Bíróság 12.P.5022/2004/8. számú ítéletében megállapította, hogy a tüntetés feloszlatása jogellenes volt, mivel a rendőrség a 2003. november 28-án bejelentett három rendezvény vonatkozásában tiltó határozatot nem hozott. A PKKB álláspontja szerint, miután a rendezvények megtartása bejelentéshez kötött, így minden bejelentett rendezvényt önállóan – a bejelentés tartalma szerint – kell a megtiltás lehetősége szempontjából megvizsgálni a rendőrségnek, és a megtiltást alakszerű, jogorvoslati záradékkal ellátott, indokolt határozattal kell kimondania. A bejelentések mindegyikének tartalma megfelelt a Gyt. 7. §-ában előírt tartalmi követelményeknek, azok külön-külön nem voltak azonosíthatók a megtiltott rendezvénnyel, így megfelelő ok esetén akár mindegyik, akár bármelyik rendezvény megtartását megtilthatta volna a rendőrség.

A vizsgálat megállapításai
Az Obtv. 29. § (2) bekezdés e) pontjában, valamint az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozatában foglaltak az országgyűlési biztosnak nem adnak lehetőséget bírósági döntés vizsgálatára vagy értékelésére, mivel a bíróságok nem tartoznak az országgyűlési biztosok által vizsgálható hatóságok közé. Vizsgálatom ennek alapján csak a rendőrségi intézkedések jogszerűségére terjedt ki, azonban az üggyel kapcsolatban született bírósági döntések ismertetését azért tartottam szükségesnek, mert rámutattak a probléma összetettségére, egyúttal felhívták a figyelmet a hatósági jogalkalmazás nehézségeire.
A rendelkezésre álló adatok alapján megállapítottam, hogy a BRFK illetékes tisztviselői körültekintően megvizsgálták a rendezvény megtartásának lehetőségét, sőt az adott körülmények között kialakítható kompromisszumok érdekében egyeztető tárgyalást is kezdeményeztek, amely a tüntetés szervezőjének döntése miatt maradt el. A beszerzett iratok azt igazolják, hogy az érintett hatóságok az egyesület 2003. november 24-én kelt beadványával kapcsolatban a jogszabályok szerint jártak el.
A gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő hatósági intézkedéseket – részben konkrét panaszok alapján, részben hivatalból - korábban már több esetben vizsgáltam. A legátfogóbb, és a jelen vizsgálat szempontjából is hasznosítható megállapításaimat az OBH 5205/2002. számú jelentésben foglaltam össze.
Az ott kifejtett álláspontom szerint a Gyt. 7.§-a felsorolja azokat a tartalmi elemeket, amelyeket a gyülekezési jog jogszerű gyakorlásához szükséges írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell. Eszerint a bejelentésnek tartalmaznia kell a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát; b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét; c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát; d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét.
Az 55/2001. (XI. 29.) AB határozat indoklásának megállapítása szerint, a bejelentés mellőzése vagy az attól való jelentős eltérés nem egyszerű adminisztrációs mulasztás. Véleményem szerint a Gyt. 7.§-ában foglalt bejelentés alá tartozó tények és adatok érdemi közlése a gyülekezési jog jogszerű gyakorlásának feltétele. Ha a bejelentendő tények és adatok valamelyike hiányzik, akkor a tervezett rendezvény jogszerű megtartásának törvényi feltétele nem teljesül, tehát a rendezvény jogellenes. Ezt az eredeti jogellenességet nem orvosolhatja, hogy a rendezvény egyébként megfelel az Alkotmány elveinek. A Gyt. 7.§-a alapján jogszerűségi hibában szenvedő rendezvény esetében tehát fel sem merülhet a 8.§ (1) bekezdése szerinti súlyos veszélyeztetés, illetve aránytalan sérelem mérlegelése. Ha a Gyt. 7.§-ának nem tulajdonítunk a gyülekezési jog jogszerűségét megalapozó jelentőséget, akkor a törvényhely normatív jelentőségét kérdőjelezzük meg, vagyis jogértelmezéssel teszünk egy tételes jogi rendelkezést lex imperfectává. A Gyt. 7.§-ának előírásait a valóságosság és a hitelesség szempontjából is a jogszerűséget megalapozó kötelező szabálynak kell tartani.
Ha az derül ki, hogy a bejelentés valótlan adatot vagy tényt tartalmaz, a tervezett rendezvény ugyanúgy jogsértőnek minősül, mintha a bejelentést – az adott vonatkozásban – meg sem tették volna. A Gyt. 14.§ (1) bekezdése a gyülekezési jog jogsértő gyakorlásának következményeit a 7.§-sal kapcsolatban csak az a) és a b) ponthoz fűzi, s ezzel azt a látszatot kelti, mintha az előzetes tudomásulvétel szempontjából is csak két mozzanatnak lenne jelentősége. A rendezvény tervezett időpontjának, helyszínének, útvonalának, illetve céljának és napirendjének ez a privilegizálása közvetlenül kapcsolódik a 8.§ (1) bekezdésében említett megtiltási okokhoz. Helyes értelmezés szerint azonban a bejelentés valamennyi 7.§-ban nevesített elemének jogszerűséget megalapozó jelentőséget kell tulajdonítani.
Ez a 7.§-t a maga egészében normatív jelentőséggel felruházó felfogás összhangban áll a Gyt. 12.§ (1) bekezdésének rendelkezésével, mely szerint a rendezvény Gyt. 7.§ d) pontja értelmében bejelentendő szervezője köteles a törvényességet akár a rendezvény feloszlatásával is helyreállítani. A 7.§ egységes jogi jelentőségét alátámasztja a 13.§ (1) bekezdése is, amely a rendezvény során okozott károkért a szervező és a károkozó egyetemleges felelősségét állapítja meg.
A bejelentés alá tartozó tények és adatok érdemi közlése azt is jelenti, hogy azok ne csak formálisan igazodjanak a törvényben meghatározott feltételekhez, hanem ténylegesen feleljenek meg a szervezők által előrelátható, vagy tudatosan tervezett körülményeknek. A gyülekezésről szóló törvény alkalmazásának ellehetetlenüléséhez vezet, ha az adott esethez hasonlóan egy, a gyülekezési törvény alapján valószínűleg megtiltásra kerülő rendezvényt - formálisan a törvényi feltételeknek megfelelő, de ténylegesen a jogszabály kijátszását szolgáló módon – valótlan tartalommal, akár három, akár még több helyszínre bontva jelentenek be. Az ilyen magatartás alkalmas a beadványok elbírálását végzők megtévesztésére, a rendőri erők értelmetlen lekötésére, a forgalom megbénítására, vagy egyéb visszaélések szándékos megvalósítására.
A félrevezető tartalmú beadvány alapján tartott rendezvény esetében a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet lehetővé teszi, hogy a rendezvényt felügyelő rendbiztos – aki köteles figyelemmel kísérni azt is, hogy a megtartásra a bejelentésben foglaltaknak megfelelően kerül-e sor – megtegye a jogszabályban előírt intézkedéseket. A törvénybe ütköző rendezvény a feloszlatás szempontjából egy megítélés alá esik a bejelentés nélkül tartott rendezvénnyel, ezért ha megállapítja, hogy a gyülekezési jog gyakorlása törvénysértő és a rendőrséget feloszlatási kötelezettség terheli, azt jelenti a vezetőnek. A rendezvény feloszlatására, illetve a rendőri karhatalmi feladatok megkezdésére a vezető ad parancsot.
A fentiek mellett – egyetértve a Pesti Központi Kerületi Bíróság véleményével -megállapítottam, hogy a Budapesti Rendőrfőkapitányság nem a hatályos államigazgatási eljárási szabályok szerint járt el a megismételt bejelentésekkel kapcsolatban, és ezzel - a gyülekezési joggal, illetve a jogállamisághoz és jogbiztonsághoz fűződő joggal összefüggésben - alkotmányos visszásságot okozott.
A panaszosoknak a tüntetés szétoszlatásával és a résztvevők előállításával kapcsolatos sérelmei csak részben megalapozottak. A rendezvény bejelentésének elbírálásával kapcsolatos eljárás ugyan téves jogértelmezésen alapult, de a helyszíni intézkedések végrehajtása során jogsértés nem volt megállapítható. Az intézkedésekre a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény alapján került sor. A törvény 19. § (1) bekezdése előírja, hogy a jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedésnek - ha törvény vagy nemzetközi megállapodás másként nem rendelkezik - mindenki köteles magát alávetni, és a rendőr utasításának engedelmeskedni. A rendőri intézkedés során annak jogszerűsége nem vonható kétségbe, kivéve, ha a jogszerűtlenség mérlegelés nélkül, kétséget kizáróan megállapítható.
A beszerzett iratok azt igazolják, hogy a helyszínen intézkedő rendőri egység a rendőrségről szóló törvény és a rendőrség szolgálati szabályzata szerint járt el.
Az előzőekben hivatkozott jelentésemben megállapítottam, hogy „a gyülekezési joggal kapcsolatban alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét idézi elő, ha a hatóság – bármely okból – nincs abban a helyzetben, hogy az alkotmányos jog érvényesülésének, érvényesítésének és biztosításának jogi tartalmát, feltételeit, korlátait megfelelően értelmezze, az adott jog érvényesülését a gyakorlatban garantálja, az esetlegesen jogellenes helyzeteket pedig felismerje és megszüntesse. A gyülekezési joggal kapcsolatos alkotmányos követelmények érvényesülésében a rendőrség elsődlegesen érintett szervezet, s ezen a helyzeten nem változtat az sem, hogy a Gyt. 9.§ (1) bekezdése értelmében a rendőrségi megtiltó határozat bírósági felülvizsgálatára van lehetőség. Az utólagos bírósági felülvizsgálat nem mérsékli a korábban államigazgatási jogkörben okozott alkotmányos visszásság súlyát.”
Az OBH 5205/2002. számú jelentésemben javasoltam a belügyminiszternek a Gyt. olyan módosítását, illetve kiegészítését, amely alkalmas a törvény ellentmondásainak feloldására. Javaslatomat a belügyminiszter nem támogatta.
A jelen ügyben hozott ellentétes tartalmú bírói döntések is megerősítették azt a meggyőződésemet, hogy szükség van a gyülekezési joggal kapcsolatos jogszabályok áttekintésére, annál is inkább, mivel az 1989. évi III. törvény, illetve a 15/1990. (V. 14.) BM rendelet születése óta eltelt időben jelentős változáson ment keresztül úgy a társadalom, mint a jogfejlődés, különös tekintettel az alkotmányos jogok kiteljesedésére. Ezen kívül – tudomásom szerint – folyik a Gyt. felülvizsgálata, illetve módosításának előkészítése. Ez ugyancsak aktuálissá teszi, hogy az e jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni megszüntetése érdekében is éljek jogalkotási (módosítási) javaslati jogommal.
Minderre figyelemmel - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 25. § alapján – javasolom a belügyminiszternek, gondoskodjon arról, hogy az 1989. évi III. törvény folyamatban lévő felülvizsgálata során kerüljenek hasznosításra a jelentésemben megfogalmazottak, illetve, hogy a jogalkotó figyelembe vehesse a Gyt. Módosításának általam kiemelt indokait. Kérem a belügyminisztert, hogy javaslatommal kapcsolatos állásfoglalásáról, intézkedéséről az Obtv. hivatkozott rendelkezései alapján – 60 napon belül - adjon tájékoztatást.
Jelentésemet tájékoztatásul megküldöm a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének, az Alkotmány- és Igazságügyi Bizottság elnökének, az Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottság elnökének, a Rendészeti Bizottság elnökének, a Miniszterelnöki Hivatalt irányító miniszternek, az igazságügyi miniszternek és a legfőbb ügyésznek.

Budapest, 2004. október 12.

Takács Albert sk.