Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5812/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása

A panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatala Panaszirodáján előterjesztett beadványában a tatabányai önkormányzat eljárását sérelmezte. A panaszos szomszédja állattartása miatt kért segítséget a jegyzőtől. Az ebek ugyanis a kerítés rossz állaga miatt rendszeresen kijárnak az utcára, illetve átjárnak ingatlanára, ahol megharapták családtagjait. 
A panaszos ezért kérte, hogy szomszédját kötelezzék a szabályszerű kutyatartásra és a kerítés megépítésére. Az eljárást azonban a jegyző 2002. november 11-én kelt határozatával megszüntette, azzal az indokolással, hogy az ügyben döntést az építésügyi hatóságnak kell hoznia. A panaszos véleménye szerint ezen időpont óta érdemi intézkedés nem történt, határozat nem született.
A panasz alapján vizsgálatot indítottam és tájékoztatást kértem Tatabánya megyei jogú város önkormányzat jegyzőjétől.

A megállapított tényállás

A panaszbeadvány, a jegyző tájékoztatása és a megküldött iratanyag áttekintését követően az alábbiakat állapítom meg.
A panaszos 2002. tavaszán fordult először segítségért az önkormányzathoz. A jegyző 2002. november 11-én meghozott határozatában az eb tartásával kapcsolatban megindult eljárást megszüntette és áttette az ügyet az önkormányzat Építésigazgatási Irodájára. A határozat indokolása a következőket állapította meg.
A panaszos bejelentését követően a jegyző 2002. június 3-án felkérte az Építésigazgatási Irodát, hogy tekintse meg a panaszolt ingatlanát körülvevő kerítést. Az ügyben az Építésigazgatási Iroda egy helyszíni szemlét tartott, mely jegyzőkönyve szerint a panaszolt szomszéd nem volt jelen a szemlén, egyik szomszédja tájékoztatta arról az önkormányzat munkatársát, hogy a kerítést ideiglenes helyreállították. A panaszos azonban 2002. szeptember 4-én ismételten panasszal élt a szomszédja ellen, továbbra is azt sérelmezte, hogy a kutyák átmennek az ő ingatlanára úgy, hogy lyukat ásnak a kerítés alatt. Szeptember 17-én a jegyző ezért ismételten az Építésigazgatási Iroda vezetőjéhez fordult, aki október 15-én megküldte számára a panaszosnak írt levelét. Eszerint a kerítés panaszos felé eső részét panaszos helyreállította, a panaszolt szomszéd pedig az utcai front helyrehozatalát 2002. november 15-ig vállalta. A jegyző ezért eljárását 2002. november 20-ig felfüggesztette. A későbbiek során a panaszolt szomszéd december 15-ig kapott határidőt a kerítés utcai frontjának helyrehozatalára.
A jegyző megállapította, hogy kerítésépítési kötelezettséget Építésigazgatási Iroda írhat elő, ezért az ügyet az Irodának átette, és eljárását megszüntette.
2002. december 27-én az építési hatóság helyszíni szemlét tartott, melyen rögzítették, hogy a panaszolt szomszéd az utcai kerítést is kijavította. Az építésügyi hatóság a 2003. március 26-án megtartott helyszíni szemlén megállapította, hogy az utcai kerítés nincs megfelelően rögzítve, mivel annak sarkánál a kutyák ki tudnak menni az utcára.
2003. április 24-én a jegyző, mint építésügyi hatóság nevében eljáró Építéshatósági Iroda határozatában kötelezte a panaszolt szomszéd lányát – aki az ingatlan tulajdonosa – arra, hogy az „ingatlan valamennyi a telekhatárán lévő kerítést tegye folyamatossá és biztonságosan állékonnyá úgy, hogy a szabadon tartott ebek az említett ingatlanról ne tudjanak kijönni”. A határozat indokolása szerint a hatóság több alkalommal helyszíni szemlét tartott, ennek során megállapította, hogy a panaszolt személy kutyái nincsenek megkötve, illetve felhívta az állattartó figyelmét, hogy a kerítések állapotát úgy tartsa rendben, hogy azon a kutyák ne tudjanak kimenni a közterületre, illetve átmenni magánterületre. A panaszolt szomszéd 2003. május 16-án jegyzőkönyvbe rögzített nyilatkozatában azt kérte a hatóságtól, hogy a „határozatot vizsgálja felül”. Az ezt követően, június 4-én megtartott helyszíni szemléről készült jegyzőkönyv szerint a panaszolt a kötelezettségnek önként eleget tett. 

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
16. § (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
31. § (1) A tényállás tisztázására szemle rendelhető el. Ennek megtartása során
a) a szemletárgy birtokosa a szemletárgy felmutatására kötelezhető,
b) helyszíni szemle tartható.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
(2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. Jogszabály lehetővé teheti a határozat - beleértve az 50-53. §-ban foglaltakat is - elektronikus dokumentumban történő kézbesítését.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el.

1998. évi XXVIII. Törvény az állatok védelméről és kíméletéről
5. § (1) Az állattartó gondoskodni köteles az állat megfelelő és biztonságos elhelyezéséről, szakszerű gondozásáról, szökésének megakadályozásáról.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai

Az önkormányzat eljárásának vizsgálatát követően az alábbi megállapításokat teszem. 
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban Ptk.) kimondja, hogy ha „a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg (188. § (1) bekezdés). A Ptk. ezen szakaszához fűzött kommentár szerint birtokháborítás „a birtoklásban való zavarás, amely nem vonja el a dolog feletti hatalmat a birtokostól, de akadályozza abban, hogy a hatalmat zavartalanul gyakorolja”. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) kimondja, hogy a „kérelmet tartalma szerint kell elbírálni” (16. § (3) bekezdés). Álláspontom szerint a panaszos beadványa, melyben azt sérelmezi, hogy a szomszéd kutyái az ő ingatlanára átjárnak, ezért az ingatlan használatában zavarják, birtokvédelem iránti kérelemnek tekinthető. Azáltal, hogy a jegyző nem tartalma szerint bírálta el a panaszbeadványt, az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott. 

A Ptk. alapján a birtokvédelmi kérelmek elbírálása jegyzői hatáskörben történik (191. § (1) bekezdés). Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.). alapján az elsőfokú építéshatósági jogkört a jegyző gyakorolja (52. § (1) bekezdés). Megállapítom – függetlenül attól, hogy a jegyző miként ítélte meg a beadvány tartalmát -, hogy a panaszos beadványára a jegyző előtt 2002. májusában indult eljárásban érdemi döntés 2003. április 24-én, azaz 11 hónappal később született. Megállapítom, hogy az eljárás ilyen mértékű elhúzódása az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, és az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. 

Megállapítom továbbá, hogy a 2003. április 24-én született, az eljárást lezáró X-1092/2003. számú határozat – amely kötelezte panaszos szomszédját, hogy gondoskodjon az ingatlant körbekerítő kerítés megfelelő állapotáról és biztonságosságáról, és így biztosítsa, hogy a kutyák a kerítés hiányosságai miatt az ingatlant ne hagyhassák el - az értesítettek körében nem említi a panaszost. Így kerülhetett arra sor, hogy a panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában azt sérelmezte, hogy az eljárás során nem született érdemi döntés.
Az Áe. kimondja, hogy az ügyféllel a határozatot kézbesítés útján kell közölni. Ügyfél pedig az „a magánszemély, jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti” (3. § (4) bekezdés). Egyértelműen megállapítható, hogy a panaszos jelen eljárásban ügyfél volt, akinek a meghozott határozatot elmulasztotta a hatóság kézbesíteni. A kézbesítés elmaradása az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az annak részét képező tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Végül megállapítom, bár a panaszos beadványában a kutyatartás módjáról is döntést kért, a jegyző azáltal, hogy a beadványt építésügyként határozta meg, nem döntött az állattartásról. A kutyatartás körében az eljárást az ügy áttételekor megszüntette. Ez a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, és az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogkörömnél fogva kezdeményezem Tatabánya megyei jogú város jegyzőjének, hogy 
-	hozzon a panaszos beadványa ügyében birtokvédelmi határozatot, melyben döntsön az állattartásról is,
-	fokozottan figyeljen, és munkatársait figyelmeztesse az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben rögzített eljárási határidők betartására, a határozatok minden érintett félnek való megküldésére, és a beadványok tartalmuk szerinti elbírálására.

Kérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 21. §-ának (2) bekezdése alapján 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni. 

Budapest, 2004. február 27.

Lenkovics Barnabás