Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5563/2003. számú ügyben
Ügyintéző dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte Verőce Község Önkormányzatának az árvízkárral kapcsolatos eljárását. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A panaszos lakásában az 1999-ben bekövetkezett árvíz károkat okozott. A biztosítási szerződése alapján a biztosító 250 ezer forintot fizetett. A károk ügyében – mint a panaszos írja – a polgármester helyszínelt, és az ott kilátásba helyezett 20 ezer forint segély helyett összesen 40 ezer forintot biztosított az önkormányzat. Az ügyben határozat nem született. Évekkel később, 2002. októberében a panaszos a helyi lapból értesült a korábbi árvízkárok elszámolásával kapcsolatos vitákról. Ekkor panasszal fordult az ügyészséghez, a közigazgatási hivatalhoz és a számvevőszékhez, és kérte a költségvetés által biztosított, az 1999. évi árvíz okozta károk enyhítésére biztosított támogatás felhasználásának vizsgálatát. Sérelmezte, hogy a polgármester a helyszínelés során nem kellően tájékoztatta. A panaszos közlése szerint akkor (1999.) azt mondta, hogy „nem kell kérelmet benyújtani”. Ennek az lett az eredménye, hogy 40 ezer forintot kapott, de határozatot nem. Álláspontja szerint sokkal magasabb kárenyhítésre tarthatott volna igényt.
Megkeresésemben a polgármestertől a károsodott ingatlanra vonatkozó minden dokumentum megküldését kértem. Tájékoztatást kértem az írásban benyújtott, illetve szóban előadott kárigény sorsáról, arról, hogy a szóbeli bejelentésről milyen tartalmú jegyzőkönyv készült, az önkormányzat milyen kárfelmérést készített, és a költségvetési támogatás megérkezését követően az ő ügyében milyen döntés (határozat) született, és azt mikor kézbesítették számára. Jeleztem, hogy az ügyben minden információt szívesen fogadok, amely a panasz eredményes vizsgálatát elősegíti.
Az iratok megküldésén túl az ügyben tájékoztatást, véleményt nem kaptam. Az iratok tanúsága szerint a károsodott ingatlan ügyében 1999. szeptember 7-én készült helyszíni jegyzőkönyv, amely a kárértéket 20 ezer forintban jelölte meg. A képviselő-testület 22 károsult ügyében – panaszos esetében is – a 119/1999. (IX. 14.) számú határozattal döntött.
Ezt követően megállapodás született az önkormányzat és a panaszos között arról, hogy a lakhatás biztosítása érdekében a panaszos 40 ezer forint támogatásban részesül. Az önkormányzat a panaszos nevére kiállított 71.550 Ft értékű számla másolatát is csatolta, de azt nem közölte, hogy milyen összefüggésben van a megállapított 40 ezer forintos támogatással. Végezetül csatolta az 1999. november 10-én kelt jegyzőkönyvet, amely azt igazolja, hogy a panaszos ingatlanán a károk helyreállítása megtörtént. A panaszos a jegyzőkönyveket aláírta.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere

9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól.
4. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel.
(2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről
Az Országgyűlés az Alkotmányból, a nemzetközi egyezményekből eredő feladatok teljesítése érdekében, valamint az életet és a vagyonbiztonságot, a természetes és épített környezetet veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák megelőzése és károsító hatásai elleni védekezés egységes irányítási rendszerének kialakítása és működtetése, továbbá a veszélyhelyzetben, illetve a katasztrófa sújtotta területeken alkalmazható szabályok bevezetése céljából a következő törvényt alkotja:
Általános szabályok
1. § (1) A katasztrófák megelőzése és az ellenük való védekezés (a továbbiakban: katasztrófavédelem) nemzeti ügy. A védekezés egységes irányítása állami feladat.
(2) Minden állampolgárnak, illetve személynek joga van arra, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt, elsajátítsa az irányadó védekezési szabályokat, továbbá joga és kötelessége, hogy közreműködjön a katasztrófavédelemben.
2. § (1) A védekezést és a következmények felszámolását az erre a célra létrehozott szervek és a különböző védekezési rendszerek működésének összehangolásával, valamint a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Pvt.) alapján létrehozott polgári védelmi szervezetek, a hivatásos katasztrófavédelmi szervek, a hivatásos önkormányzati tűzoltóság, a gazdálkodó szervezetek, a Magyar Honvédség, a Határőrség, a rendvédelmi szervek és az állampolgárok, továbbá az Országos Meteorológiai Szolgálat, az Országos Mentőszolgálat, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, az önkéntesen részt vevő társadalmi szervezetek, valamint a civil és az erre a célra létrehozott köztestületek, továbbá a nem természeti katasztrófák esetén annak okozója és előidézője, az állami szervek és az önkormányzatok (a továbbiakban együtt: katasztrófavédelemben részt vevők) bevonásával, illetve közreműködésével kell biztosítani.
(2) A katasztrófavédelemben részt vevők feladataikat - ha jogszabály másként nem rendelkezik - e törvény alapján, illetőleg a polgári védelmi kötelezettség keretében látják el.
Értelmező rendelkezések
3. § E törvény alkalmazásában:
h) Katasztrófasegély: a katasztrófák következményeinek felszámolása érdekében a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételeknek a központi költségvetésben létrehozott tartalékából történő biztosítása.
i) Katasztrófa sújtotta terület: az a terület, ahol a katasztrófa károsító hatása érvényesül, és ezt a Kormány kinyilvánítja.
j) Katasztrófavédelem: a különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják.

A vizsgálat megállapításai
A 2000. április 21-én kelt - OBH 258/2000. számú, árvízkárral kapcsolatos - panasz vizsgálata során az országgyűlési biztos megállapította, hogy Verőce Község Önkormányzatának eljárása az Alkotmányban deklarált jogorvoslati joggal összefüggő visszásságot okozott, illetve sérült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, mivel az önkormányzat az ügyben alkalmazandó kötelező eljárási szabályokat nem tartotta be.
A vizsgált ügyben megállapítottam, hogy az önkormányzat a kárfelmérés során jegyzőkönyvet készített, majd ennek alapján 22 károsult ügyében határozattal döntött. Az iratok szerint a panaszos az egyszerűsített határozat kézbesítését követően fellebbezéssel nem élt. Ezzel szemben áll a panaszos állítása, mely szerint az ügyben határozat nem született.
A megkeresésemben határozott választ kértem arra vonatkozóan, hogy a határozatot mikor kézbesítették a panaszosnak. Erre nézve választ nem kaptam, és az önkormányzat az átvétel igazolására szolgáló tértivevényt (másolatot) nem csatolta, illetve a kézbesítés egyéb módjára vonatkozóan dokumentummal nem szolgált.
A határozat akkor fejt ki jogi hatást, ha azt az érintettekkel közölték. Az ügyfél a határozatban foglalt jogairól, kötelezettségeiről jogilag érvényesen a közlésből szerez tudomást. A határozat közlése többféle módon történhet, így kézbesítés, kihirdetés, közszemlére tétel és távközlési eszköz útján.
Főszabály az, hogy a határozatot kézbesítés útján (írásban) kell az ügyféllel és más érdekeltekkel közölni. A kézbesítés rendszerint a posta útján történik (közönséges levél, ajánlott levél, tértivevényes levél), de előfordulhat az is, hogy a hatóság a saját megbízottja útján kézbesíti a határozatot (pl. különösen a községekben a hivatalsegéd viszi ki a levelet az érintetteknek). "Az Áe. 45. §-ának (1) bekezdése értelmében a határozatot az ügyféllel kézbesítés útján kell közölni és a 46. § (1) bekezdése szerint a határozat közlésének napján az a nap, amelyen azt kézbesítették. Az Áe. 62. §-ának (2) bekezdése alapján ha a jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított 15 napon belül lehet előterjeszteni. Az e törvényi rendelkezések alapján kialakított egységes bírói gyakorlat szerint, ha az államigazgatási határozatnak az ügyfél részére való kézbesítése valamilyen okból elmaradt és emiatt a fellebbezés jogát nem merítették ki, a jogaiban sértett fél a határozat kézbesítését kérheti; a fellebbezési határidő a kézbesítéstől kezdődik és ezt követően kerülhet sor a határozat bíróság előtti megtámadására." (Legf. Bír. Kfv. III. 25.778/1994.)
Ajánlott levélben a nehezen pótolható fontos iratokat kell kézbesíteni. Tértivevényes levélben azok az iratok kézbesítendők, amelyek esetében a kézbesítés megtörténtéről és annak idejéről a közigazgatás szervnek ismeretet kell szereznie, mert ezekhez az adatokhoz jogi hatás fűződik (pl. idézés, határozattal szembeni jogorvoslat). Ez a legbiztosabb kézbesítési mód, mert alkalmas annak megállapítására, hogy a határozatot ki, mikor és hol vette át. Igen fontos a visszaérkezett tértivevény gondos kezelése. A tértivevény az iratanyag része, ebből állapítható meg pl. a határozat jogerőre emelkedésének napja, aminek számos jogi kihatása van (jogorvoslati kérelem benyújtása, bíróság előtti megtámadás stb.).
A 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: "A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és -eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes". Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Verőce Község Önkormányzata a kárenyhítési ügyben az államigazgatási eljárás kézbesítésre vonatkozó szabályainak mellőzésével, illetve azzal, hogy ezzel összefüggésben az országgyűlési biztos által e körben feltett kérdésére a válaszadást mellőzte az Alkotmányban deklarált  jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 21. § (1) bekezdése alapján ismételten felkérem Verőce Község Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy a az önkormányzati hatósági ügyben mindenkor tartsa be az államigazgatási eljárás alkotmányos elveit és gondoskodjon a határozatok kézbesítéséről, a jogorvoslathoz való jog biztosításáról.
Kérem Verőce Község Önkormányzatának Polgármesterét, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek. 

Budapest, 2004. május 3.

Lenkovics Barnabás