Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5560/2003. számú ügyben

Ügyintéző: Dr.Kunné dr.Simonyi Anna
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában a lakóháza melletti móri ingatlanokat érintő építési eljárást, valamint a kérdéses ingatlanokra üzemcsarnok létesítésére építési engedélyt megadó határozatot sérelmezte. Utóbb csatolt beadványában a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal tájékoztatása alapján, amelyben a felettes hatóság megállapította, hogy az építési engedélyt jogszabálysértően adta meg az első fokú építésügyi hatóság, kérte vizsgálatomat.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam.
Miután a rendelkezésre álló adatokból feltételezhető volt, hogy az első- és másodfokú hatóság jogszabálysértően járt el az ügyben, s emiatt felmerül a tisztességes eljárás követelményéhez és a tulajdonhoz fűződő alkotmányos jog sérelmének lehetősége, felkértem a Fejér Megyei Főügyészt, hogy a beadványban foglaltakat és Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal álláspontját vizsgálja meg, s amennyiben szükséges, az 1972. évi V. törvény 14. §-ában foglaltak szerint intézkedjen.

Megállapított tényállás:
A panaszos lakóházával szomszédos ingatlanokra (két telekre) a móri jegyző első fokú építésügyi hatósági jogkörében eljárva építési engedélyt adott egy Kft. részére radiátorgyártó üzemcsarnok építésére. A határozat fellebbezés hiányában jogerőre emelkedetett, és az építkezés kivitelezése is megkezdődött.
A panaszos felügyeleti intézkedésnek minősülő kérelemmel fordult a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A másodfokú építésügyi hatóság felügyeleti jogkörében eljárva megállapította, hogy a jogerős és végrehajtható építési engedélyt megadó határozat jogszabálysértő, azonban az Áe. 71. § (2) bekezdés b.) pontja alapján nem tud érdemben határozatot hozni, mivel jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem sérthet döntése.

Érintett alkotmányos jogok:
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
18. §: A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

A vizsgálat megállapításai:
A Fejér Megyei Főügyész arról tájékoztatott, hogy bár valóban jogszabálysértő a móri jegyző első fokon jogerőre emelkedett építési engedélyt megadó határozata, de az utóbb megalkotott önkormányzati rendelettel kihirdetett szabályozási terv alapján és az építkezéssel érintett ingatlanok összevonására irányuló telekalakítási eljárást követően az építési engedély kiadható lenne. Ezért elvi óvást nyújtott be a jegyzői határozat ellen, hivatkozva arra is, hogy a tárgyi létesítmény gyakorlatilag már felépült. Ugyanezen indokok alapján nem látta indokoltnak a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal felügyeleti intézkedés megtételének hiánya miatt ügyészi intézkedés megtételét.
A megyei főügyész válaszát nem tudtam elfogadni, ezért a Legfőbb Ügyészt kerestem meg a szükséges intézkedés megtétele céljából, hiszen az ügyben a panaszosnak adott közigazgatási hivatali tájékoztatás, és a megyei főügyészi válasz is egyértelművé tette, hogy a sérelmezett döntés jogsértő. Az ügyészségi törvény 14. § (3) bekezdése szerint, ha az ügyész az óvást egyedi ügyben hozott jogerős rendelkezés ellen annak közlését követő egy éven túl nyújtja be, az óvás folytán tett intézkedés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sérthet, az (5) bekezdésben meghatározott esetek kivételével. Az ügyben hozott sérelmezett döntés pedig egy éven belüli volt. 
A Legfőbb Ügyész nem osztozta azon véleményemet, hogy a megyei közigazgatási hivatal akkor járt volna el helyesen, ha a panaszos jogorvoslati kérelemnek minősülő beadványát óvás iránti kérelemként továbbítja a megyei főügyészséghez, aki figyelembe véve a lentebb hivatkozott legfelsőbb bírósági döntésben foglaltakat is, megteszi a szükséges intézkedéseket (óvást nyújt be a közigazgatási határozat ellen). 
A Legfőbb Ügyész álláspontja az volt, hogy az ügyészségnek törvénysértés észlelésekor csak lehetősége az óvás benyújtása, de nem kötelessége. „Az ügyész számára tehát az Ütv. még törvénysértés esetén sem teszi kötelezővé óvás benyújtását. Mind az intézkedés megtétele, mind óvás esetén a végrehajtás felfüggesztése kérdésében mérlegelést enged az Ütv. (…) Az adott ügyben a főügyészség a tényállást maradéktalanul feltárta, helyes jogi álláspontot alakított ki és az összes körülményt körültekintően mérlegelve megfelelő ügyészi intézkedést választott”. Óvás benyújtása esetén az „annak nyomán lefolytatandó új eljárásban – miután időközben a törvénysértést jelentő körülmények megváltoztak, illetve elhárultak – csak ugyanazt az építési engedélyt megadó határozatot hoz(hat)ta volna meg az építésügyi hatóság. A főügyészség Országgyűlési Biztos Úrnak adott tájékoztatása és intézkedése megváltoztatása ezért nem indokolt.”
A Legfőbb Ügyész válaszát tudomásul vettem, hiszen mérlegelési jogkörben hozott intézkedést felülbírálni nincs hatásköröm. 
Szükségesnek tartom azonban kihangsúlyozni, hogy a Legfelsőbb Bíróság már a 282/1994. BH-ban rámutatott arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalakor hatályos jogszabályok szerint kell elbírálni a határozat jogszerűségét [Pp. 339. §], valamint, hogy a rendezési terv utóbb történt elfogadása a jogsértő közigazgatási határozatot nem teszi jogszerűvé [1964. évi III. tv. 37. § c) p.]. A közigazgatási határozatok felülvizsgálata iránt indult perekben a bíróságnak abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a közigazgatási határozatok jogszerűek-e vagy sem. Ennek megítélésénél a közigazgatási határozatok meghozatalakor hatályban volt jogszabályok és az akkori tények figyelembevételével kell eljárni. „A rendezési terv utóbb történt elfogadása a közigazgatási határozatok jogsértő döntéseit nem tette jogszerűvé. Nem vitás, hogy a hatósági kötelezés jogszabályi feltételei a közigazgatási határozatok meghozatalakor nem álltak fenn, így a közigazgatási határozatok attól függetlenül jogsértők, hogy a rendezési tervet a rendezési program célkitűzéseinek megfelelően fogadták el a határozatok meghozatalát követően”.
Fenntartom a Legfőbb Ügyésznek írt azon álláspontomat, hogy a megyei közigazgatási hivatal akkor járt volna el helyesen, ha a panaszos jogorvoslati kérelemnek minősülő beadványát óvás iránti kérelemként továbbítja a megyei főügyészséghez. A megyei főügyészség pedig figyelembe véve a fentebb hivatkozott legfelsőbb bírósági döntésben foglaltakat is, megteszi a szükséges intézkedéseket.
Nem értek egyet ugyanis a Legfőbb Ügyész azon álláspontjával, hogy óvás benyújtása esetén az építésügyi hatóság ugyanazt az építési engedélyt megadó határozatot hoz(hat)ta volna meg, miután időközben a törvénysértést jelentő körülmények (módosították a településrendezési tervet) megváltoztak, illetve elhárultak. Amennyiben ugyanis a törvénysértő határozatot megóvja, az építkezés engedély nélkülivé válik, és másik - fennmaradási - engedélyezési eljárásban kell megvizsgálni az építmény sorsát. Megjegyzem, hogy az épület elhelyezéséhez szükséges ingatlan kialakítására (a telekalakítási határozatot csak 2004. májusában hozta meg az építésügyi hatóság, amely ellen a panaszos fellebbezést nyújtott be) jóval az ügyészségi vizsgálatot követően került sor.
Fentiek alapján megállapítottam, hogy Mór Város Önkormányzata jegyzője döntésével a tulajdonhoz fűződő és a tisztességes eljárás követelményével összefüggésben visszásságot okozott, különös tekintettel az épület rendeltetésére (radiátorgyártó üzem), amely azonban - figyelemmel arra, hogy közigazgatási úton az első fokon jogerőre emelkedett törvénysértő határozat nem változtatható meg - orvosolhatatlan.
A jövőbeni szabályos eljárások érdekében felkérem azonban Mór Város jegyzőjét, hogy a hivatalában rendszeresen ellenőrizze mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok megtartását, különös tekintettel az építésügyi eljárásokban alkalmazandó helyi építési szabályzatok előírásaira.

Budapest, 2004. szeptember 13.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet az OBH 5560/2003. sz. jelentéshez

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz.
(2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti. 4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság - a felettes szerve útján - a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi.
(2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha
a) a határozatot a bíróság felülvizsgálta,
b) a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene,
c) a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt,
d) azt jogszabály kizárja vagy feltételhez köti.
72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
(2) Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.
(3) A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, azonban a közigazgatási szerv határozatát a közérdekre, vagy az ügyfél nyomós érdekére tekintettel azonnal végrehajthatóvá nyilváníthatja. A fél a keresetlevélben a végrehajtás felfüggesztését kérheti.
74. § Az államigazgatási ügyben benyújtott ügyészi óvásra, felszólalásra, figyelmeztetésre és más ügyészi intézkedésre a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvény az irányadó.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)
1. § (1) A rendelet hatálya kiterjed minden - a (2) bekezdésben nem említett - építményre, építményrészre, épületegyüttesre (a továbbiakban együtt: építmény), - a telekalakítás kivételével - az Étv. 34. § (1) bekezdés szerinti építési munkára, továbbá a 9. §-ban meghatározott egyéb építési tevékenységre (a továbbiakban együtt: építési tevékenység), tekintet nélkül annak rendeltetésére, állandó vagy ideiglenes jellegére, továbbá anyagára, illetőleg építési módjára.
4. § (1) Az engedély iránti kérelmet az ügyfél vagy törvényes képviselője, illetve meghatalmazottja (a továbbiakban: építtető) írásban az 1. számú melléklet szerinti nyomtatványon terjesztheti elő.
(4) Az építésügyi hatóság köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállás tisztázásának keretében az engedély megadásához szükséges feltételek fennállását a helyszínen ellenőrizni.
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
10. § (1) A 9. § (1) bekezdésének a), b), d) és g) pontjaiban, valamint önkormányzati rendeletben ekként meghatározott építési tevékenység eredményeként megvalósult építmények csak jogerős és végrehajtható használatbavételi engedély alapján vehetők használatba.
16. § (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni.
18. § Az építési engedély iránti kérelem elbírálása során az építésügyi hatóság köteles meggyőződni arról, hogy
a) a 17. §-ban foglalt mellékletek rendelkezésre állnak-e,
b) az Étv. 18-22., illetőleg a 31. és 36. §-ában foglaltak biztosítottak-e,
c) a tervezett építési munka és az építészeti-műszaki tervdokumentáció megfelel-e az építésügyi jogszabályokban előírt szakmai és tartalmi követelményeknek, illetőleg az azoktól eltérő tervezett műszaki megoldás a külön jogszabályban meghatározottak szerint engedélyezett vagy engedélyezhető-e,
d) az építési munkával érintett telek kialakítása a településrendezési tervekben, illetőleg a jogszabályokban meghatározottak szerint megtörtént-e,
e) a tervezett építmény elhelyezése, rendeltetése és kialakítása megfelel-e a szakhatósági előírásoknak, továbbá az általános érvényű táj- és természetvédelmi előírásoknak,
f) az építménnyel összefüggő tervezett tereprendezési, kertészeti munkálatok megvalósíthatóak-e.
19. § (1) Ha az építési munka felelős műszaki vezetője az építési engedély iránti kérelem előterjesztésekor még nem ismert, az építési engedély csak azzal a feltétellel adható meg, hogy az építtetőnek a kivitelező felelős műszaki vezetőjének a nevét, címét és képesítését, valamint - a külön jogszabályban kötelezően előírt - kivitelezési (megvalósítási) tervek meglétét - az építési munka megkezdése előtt nyolc nappal - be kell jelentenie az építésügyi hatóságnak. Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha a felelős műszaki vezető személyében változás történik. A bejelentés elmulasztása esetén - annak pótlásáig - az építésügyi hatóság az építési munkák végzését leállítja.
(2) Az építésügyi hatóság az engedélyt megtagadja, ha a tervezett építési munka a helyi településrendezési tervvel és szabályokkal ellenkezik vagy egyébként a 17. §-ban meghatározott követelményeknek nem felel meg, továbbá ha az ügyben érintett szakhatóság a hozzájárulását megtagadta.

1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről
1. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.
(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén - törvényben meghatározott esetekben és módon - fellép a törvényesség védelmében.
2. § Az ügyész kellő időben köteles megtenni a törvényben meghatározott intézkedéseket, ha a Magyar Köztársaság törvényeit bármilyen módon megsértik és a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv az Alkotmányban, törvényben és más jogszabályban vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközében meghatározott kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedést nem teszi meg, illetőleg, ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség.
3. § (1) Az ügyészség közreműködik az alkotmányosság védelmében és a jogszabályok érvényre juttatásában. E hatáskörében
a) védi az Alkotmányban és más jogszabályokban biztosított jogokat;
g) elősegíti, hogy a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet);
14. § (1) Ha az ügyész a szervek jogerős, illetőleg végrehajtható rendelkezéseiben törvénysértést állapít meg, annak kiküszöbölése végett a törvénysértést elkövető szervhez vagy annak felettes (felügyeleti, állami törvényességi felügyeletét ellátó, a továbbiakban: felettes) szervéhez óvást nyújthat be. Az óvásban a megtámadott rendelkezés végrehajtásának felfüggesztését is indítványozhatja.
(3) Ha az ügyész az óvást egyedi ügyben hozott jogerős rendelkezés ellen annak közlését követő egy éven túl nyújtja be, az óvás folytán tett intézkedés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sérthet, az (5) bekezdésben meghatározott esetek kivételével.