Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5503/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása
Beadványában a panaszos azt sérelmezte, hogy a tulajdonában álló ingatlanra a volt élettársa által a hozzájárulása nélkül épített garázs lebontására irányuló kérelmét az építésügyi hatóságok nem teljesítették, valamint, hogy a 2002. márciusában megindult eljárás még most sem fejeződött be. 
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat megindításával egyidejűleg, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (2) bekezdése alapján az előzményi iratok megküldését és tájékoztatást kértem Érd Város Önkormányzata jegyzőjétől és a Pest Megyei Közigazgatási Hivataltól.

Megállapított tényállás
A panaszos 2002. március 21-én érkeztetett beadványában kérte, hogy a hatóság a volt élettársa által - a hozzájárulása nélkül – 1993. júliusában épített garázs lebontását rendelje el, és kötelezze az építtetőt az eredeti állapot helyreállítására. Az építtető röviddel a beadvány előterjesztését megelőzően tájékoztatást kért arról, hogy az engedély nélkül, 1992-ben létesített garázsra kell-e fennmaradási engedélyt kérni. Leveléhez két tanúval aláírt nyilatkozatot csatolt, amely szerint a kérdéses garázs „1992-ben már kész volt”.
Az építésügyi hatóság 2002. július 29-én bekérte a körzeti földhivataltól az eljáráshoz szükséges tulajdoni lapokat, majd a 08-9690/2002. számú, 2002. augusztus 2-án kelt határozatával az építtető fennmaradási engedély iránti kérelmét elutasította, egyben a panaszos részére a garázs bontására megadta az engedélyt. A panaszos 2002. szeptember 16-án érkeztetett (és szeptember 25-én iktatott) beadványában ismételten jelezte, hogy nem ő építette a garázst, valamint, hogy biztosítja az ingatlanára való bejutást az építtető számára a bontási munkálatok idejére. A hatóság a 08-3796/2003. számú, 2003. január 21-én kelt határozatával módosította az alaphatározatát: a fennmaradási engedély iránti kérelmet elutasította, és kötelezte az építtetőt, hogy az engedély nélkül létesített garázst határozata jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül bontsa le.
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal mint másodfokú építésügyi hatóság 2003. április 25-én iktatott leiratával az építtető fellebbezésének elbírálása céljából kérte az ügyirat felterjesztetését, majd a 81-1133/4/2003. számú, 2003. augusztusában hozott határozatával az első fokú alaphatározatot érdemi vizsgálat nélkül, míg a módosító határozatot felügyeleti jogkörében eljárva semmisítette meg. Egyidejűleg az első fokú építésügyi hatóságot új eljárás lefolytatására utasította. Határozata indokolásában rámutatott arra, hogy az építésrendészeti eljárásban nem a tulajdoni viszonyokat, hanem az építési jogosultságot (azaz a tulajdonosi hozzájárulások meglétét) kell vizsgálni.
Az új eljárás során az építtető kérte az eljárás felfüggesztését, hivatkozva az ingatlan tulajdonosa és a közte folyamatban lévő vagyonmegosztási perre. Az építésügyi hatóság a kérelemnek helyt adott, és az eljárást felfüggesztette. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a panaszosnak a fellebbezési határidő lejártát követő beadványára a 81-1345/2004. sz., 2004. május 13-án kelt határozatával felügyeleti jogkörében eljárva a felfüggesztést kimondó határozatot megsemmisítette. Egyidejűleg felszólította az első fokú hatóságot, hogy „a 60 napos ügyintézési határidő betartásával hozzon érdemi döntést, és a meghozott határozatról II. fokú hatóságomat is értesítse”.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz. (2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.
71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság - a felettes szerve útján - a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja. (8) Az építésügyi hatóság az (1)-(7) bekezdés alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A (6) bekezdésben foglaltak és az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét a meghatározott idő elteltétől, valamint az engedély visszavonásától, az átalakítási kötelezettségre előírt teljesítési határidő lejártától, illetőleg az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani.
49. § (1) Ha az építésügyi hatóság a 48. § szerint a fennmaradási engedélyt megadja, illetőleg a lebontást tudomásul veszi, ezzel egyidejűleg az építésügyi bírságot is ki kell szabni. Az építésügyi bírság alapjául a szabálytalanul létrehozott vagy megsemmisült építménynek, építményrésznek a külön jogszabályban meghatározott értéke szolgál. Az építésügyi bírság az építmény, építményrész készültségi fokának megfelelő - külön jogszabályban meghatározott - számított értéknek legalább 20%-a, legfeljebb 100%-a. Az építésügyi bírságot az építésügyi hatóság által a 48. § (4) bekezdés szerinti határozatában előírt határidőben kell megfizetni.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek: a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve: ak) a telek oldal és hátsó telekhatárain a kerítést, (2) Csak bontási engedély alapján végezhető b) egyéb területen a 200 lm3-nél nagyobb térfogatú, vagy a terepcsatlakozástól 10 m-nél magasabb építmény,
16. § (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni.
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas

A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy az első fokú hatóság a panaszosnak a garázs bontására kötelezés, míg az építtetőnek ugyanazon garázs fennmaradásának engedélyezésére irányuló 2002. márciusában önállóan benyújtott kérelmei alapján az első közbenső intézkedést csak júliusban tette meg, majd a panaszosnak a 2002. augusztusában meghozott határozat elleni fellebbezésnek minősülő (szeptember 25-én iktatott) észrevételére 2003. januárjában hozott újabb döntést. Az építtető határidőben előterjesztett 2002. augusztus 16.) jogorvoslati kérelmére az első fokú hatóság egyáltalán nem reagált. Az építtető bejelentésére kérte be a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal az iratokat és azok alapján új eljárás lefolytatására utasította az első fokú hatóságot. 
Az Áe. 15. §-a értelmében a közigazgatási szerv ügyintézési határideje 30 nap. Az építésügyi hatóság részére az Ét. 34. § (5) bekezdése 60 napos ügyintézési határidőt biztosít. Az ismertetett intézkedések időpontjai alapján egyértelműen megállapítható, hogy az első fokú építésügyi hatóság több ízben is, többszörösen túllépte nem csak az érdemi döntése meghozatalánál, hanem többek között a felettes szervhez történő felterjesztésekor is a törvényben meghatározott ügyintézési határidőt.
Megállapítottam, hogy Érd Város Önkormányzata jegyzője elhúzódó eljárásával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos törvényes érdekeit egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.
Fontosnak tartom azt is, hogy rámutassak az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben rögzített, a közigazgatási szervek és az állampolgárok tevékeny közreműködését megkívánó alapelv kiemelkedő jelentőségére. A hatóság és az ügyfelek iránti bizalom és az ezen alapuló együttműködés nélkül ugyanis aligha képzelhető el hatékony közigazgatás. Az együttműködés pedig nem csupán formai kérdés, hanem annak számos tartalmi megnyilvánulása van. Egyebek mellett ilyen, ha az ügyfél a hatósághoz intézett beadványaira választ várhat az általa megszólítottól.
Fentieken túl - a hivatkozott ügyhátralékra is tekintettel! - szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál.”
A vizsgálat által feltárt, hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslására - tekintettel arra, hogy a panaszos ügyében döntés született - ajánlást nem teszek, de az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. §-ának (1) bekezdése alapján szükségesnek tartom, hogy Érd Város Önkormányzata jegyzője folyamatosan számoltassa be a belső szervezeti egységek vezetőit, - különösen az építésügyi hatóság vezetőjét - a polgármesteri hivatalhoz érkező kérelmek, panaszok, bejelentések határidőben történő kivizsgálása érdekében általuk tett általános és konkrét intézkedésekről.

Budapest, 2004. augusztus 19.

Lenkovics Barnabás sk.