OBH 5371/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához intézett beadványában sérelmesnek tartotta, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatási díjhátralékuk miatt a nyugdíjából 8000 Ft-ot letiltatott Lenti Város Önkormányzatának jegyzője. Beadványa szerint háztartásukból nem szállítanak el hulladékot, mivel a zöld hulladékot komposztálják, a meleg ételt pedig más helyről hordják.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
(2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.
•	242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
8. § (1) A 7. § (2) bekezdés a) pontja szerinti egységnyi díjtétel megállapításakor figyelemmel kell lenni arra, hogy a gyűjtőedényzet az ingatlantulajdonos vagy a közszolgáltató tulajdona-e. Ha a gyűjtőedényt külön bérlettel a közszolgáltató biztosítja, annak költsége a díjtétel megállapításánál nem vehető figyelembe.
(5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
A vizsgált alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
A vizsgálat megállapításai
Az eljárásom során áttekintettem a beadványban foglaltakat, rövid úton, telefonon felvettem a kapcsolatot a közszolgáltatást ellátó LE-KO Önkormányzati Közszolgáltató és Építőipari Kft. (a továbbiakban: szolgáltató) munkatársával, valamint kértem Lenti Város Önkormányzata képviselő-testületének a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatásról szóló 28/2002. (XII. 16.) ÖKT számú rendelete (a továbbiakban: rendelet) megküldését. 
A panaszbeadványban foglaltakkal kapcsolatban megvizsgáltam a rendelet szabályozását. A rendelet kimondja, hogy Lenti város teljes közigazgatási területe be van kapcsolva a szervezett és rendszeres hulladékszállításba. Az itt található ingatlanok tulajdonosai kötelesek a közszolgáltatást igénybe venni (1. § (2)-(3) bekezdés). Megállapítottam, hogy a rendelet szabályozása összhangban áll a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) és  a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) rendelkezéseivel. A Hgt. ugyanis kimondja, hogy az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni (20. § (1) bekezdés). A törvényalkotó a hulladékszállítás kötelezővé tételével egészségügyi szempontokat tartott szem előtt, mindenekelőtt azt, hogy a mindennapi életben a háztartásokban keletkezik olyan hulladék, amelyet komposztálás, égetés útján nem lehet megsemmisíteni. Az ilyen hulladék esetén is szükséges annak megfelelő – a környezetre és az emberi egészségre nem ártalmas – kezelése.
A Hgt. az önkormányzatok feladatává teszi, hogy a település területén található ingatlanokon keletkezett szilárd hulladék kezelése érdekében hulladékkezelési közszolgáltatást szervezzenek meg és tartsanak fenn (21. § (1) bekezdés). Az önkormányzatoknak helyi rendeletükben kell szabályozniuk a közszolgáltatással ellátott terület határait, a közszolgáltató megnevezését, a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét (23. §).
A kormányrendelet előírja, hogy nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, ha a  közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja (8. § (5) bekezdés).
Mindezek alapján tehát a panaszos és édesanyja köteles a Lenti város önkormányzati rendeletében meghatározott összegű hulladékszállítási díjat megfizetni. Ez a rendeletben lefektetett fizetési kötelezettség – amely összhangban áll a magasabb szintű jogszabályok, az előbb ismertetett Hgt., és kormányrendelet szabályaival - alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okoz. 
Amennyiben a panaszos vagy bármely, a településen ingatlantulajdonnal rendelkező más személy ennek a fizetési kötelezettségnek nem tesznek eleget, akkor a Hgt. azon rendelkezését alkalmazza a közszolgáltató és az önkormányzat, amely kimondja, hogy „a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás” (26. § (1) bekezdés). A Hgt. rendezi azt is, hogy hogyan kell ezt a tartozást behajtani. A rendelet szabályozása ezzel összhangban van, ezért díjhátralék behajtásának módjával kapcsolatban sem merült fel alkotmányos joggal összefüggő visszásság.
A rendelet áttanulmányozását követően azonban aggályosnak tartom a rendelet 8. §-ának szabályozását. Ez a szakasz rendezi a hulladékszállítási díj megfizetésének rendjét. A (2) bekezdés kimondja, hogy a „közszolgáltatás igénybevételi díjának összegét a szolgáltató a tulajdonos felé évente két alkalommal június és szeptember hónapban számlázza, fizetési határidő a számla kézhezvételétől számított 8 nap”.
E rendelkezés a gyakorlatban azt eredményezi, hogy az év során legalább három hónapra előre kötelesek a tulajdonosok a szolgáltatás díját megfizetni. A Polgári Törvénykönyvnek (a továbbiakban: Ptk.) a szerződésre vonatkozó szabályai szerint (201. § (1) bekezdés) a szolgáltatásért ellenszolgáltatás jár. E szabály szerint az ellenszolgáltatást általában a szolgáltatás elvégzése után lehet követelni. Ettől eltérő megállapodásra a feleknek lehetőségük van. Abban az esetben azonban, ha a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező és a szerződés alapvető tartalmi elemeit is jogszabály határozza meg, különös figyelmet kell fordítani arra, hogy a gyengébb pozícióban lévő állampolgárt megillető szerződési szabadságot a jogszabály csak a cél eléréséhez szükséges mértékig, azzal arányosan korlátozza.
A kormányrendelet kimondja, hogy „a közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni” (8. § (4) bekezdés). A korábbi és jelenlegi országgyűlési biztosok már több jelentésükben – pl.: OBH 3591/2000, 3285/2001, 1182/2002 – vizsgálták a hulladékszállítási díj megfizetésének időpontját. A korábbi esetekhez hasonlóan a jelen rendelet kapcsán is megállapítottam, hogy az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésével - mely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben visszásságot okoz, ha a rendeleti szabályozás e tekintetben nem felel meg a Ptk. és a kormányrendelet szabályainak.
Úgyszintén aggályosnak tartom a hulladékgyűjtő zsák használatának szabályozását. A rendelet 3. § (1) bekezdésében sorolja fel, hogy a háztartási hulladék gyűjtésére mely hulladékgyűjtő edényeket vehetnek igénybe a tulajdonosok. Ezek a szabványosított gyűjtőtartály, a „LE-KO Kft. Lenti” feliratú zsák, illetve tömbös beépítésű területen a konténer.
A rendelet azonban nem szabályozza, hogy a zsákot mely esetekben vehetik az ingatlan tulajdonosok igénybe. Így nem egyértelmű, hogy csak többlethulladék keletkezésekor lehet zsákba gyűjteni a hulladékot, vagy használható a zsák elsődlegesen is a hulladék összegyűjtésére. Nem szabályozza a rendelet azt sem, hogy mennyibe kerül a zsák. A rendelet 3. § (2) bekezdése csak azt mondja ki, hogy az „egyedi megjelöléssel ellátott zsák forgalmazását a szolgáltató végzi, melynek ára tartalmazza az elszállítás és az ártalmatlanítás költségeit”. A rendelet 1. számú melléklete, mely a települési szilárd hulladék gyűjtése, elszállítása és ártalmatlanítása díját határozza meg a különböző űrtartalmú hulladékgyűjtő edények, illetve a konténer esetében, sem rendelkezik a zsák igénybevételének díjáról.
A Hgt kimondja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletében állapítja meg – egyebek mellett – a közszolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit, az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét (23. § c), f) pont).
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény kimondja, hogy a jogszabályokat világosan és közérthetően kell megszövegezni (18. § (2) bekezdés). Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kimondta, hogy a „jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (…) is előre láthatóak legyenek”.
A rendelet ezeknek a követelményeknek nem tesz eleget, hiszen szabályozásából nem derül ki egyértelműen, hogy kik, mely esetekben és milyen anyagi ellenszolgáltatás ellenében vehetik igénybe a zsákos hulladékszállítást.
Mindebből következően a rendelet szabályozási hiányossága az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint azzal az alkotmányos elvvel összefüggésben, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal (Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés) visszásságot okoz.
Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a rendelet teljes egészében megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy kezdeményezze az érintett önkormányzatnál a rendelet módosítását.

Budapest, 2003. november 28.

Takács Albert