Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5357/2003. sz. ügyben 

Előadó: dr. Sipos Beáta

Az eljárás megindulása 

A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában azt sérelmezte, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete az ápolási díja megszüntetéséről döntött. Az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való jog sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.

Eljárásom során megkerestem a helyi önkormányzat körjegyzőjét, akitől tájékoztatást kértem a panasz hátteréről, így a beadványtevő szociális helyzetéről és az ügyben megtett intézkedésekről. Egyidejűleg felkértem, hogy küldje meg számomra a panasszal összefüggésben rendelkezésére álló dokumentumokat, valamint a vonatkozó helyi rendelet másolatát. Vizsgálatom megindítását követően megkerestem az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjét is.

A megállapított tényállás

A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos édesanyja gondozása miatt 1996. október 1-től részesült ápolási díjban. A támogatást a megállapításakor hatályban lévő helyi rendelet azon rendelkezése alapján kapta meg, mely szerint 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi és mind ő, mind az ápolásra szoruló személy állandó lakóhellyel rendelkezik az adott községben. 

A panaszos az említett helyi rendelet 2003. júniusi módosítása miatt került ki a jogosultsági körből. A testület ugyanis úgy döntött, hogy a módosítás hatálybalépését követően nem állapítható meg ápolási díj annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. A 2003 augusztusában végzett kötelező felülvizsgálat során a hatóság megállapította, hogy a panaszos már nem felel meg az ellátás további folyósításához szükséges feltételeknek, így a képviselő-testület 2003. szeptember 26-án az ápolási díj folyósítását megszüntette. A rendelkezésünkre álló információk szerint a képviselő-testületi határozat ellen a panaszos nem fordult az illetékes bírósághoz.

Az ügy jogszabályi háttere

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.)

Ápolási díj
40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyosan fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti
személy gondozását, ápolását végzi.
(2)
(3) Az (1) bekezdés alkalmazása során
a) súlyosan fogyatékos személy az, akinek
aa) segédeszközzel vagy műtéti úton nem korrigálható módon látóképessége teljesen hiányzik, vagy aliglátóként minimális látásmaradvánnyal rendelkezik, és ezért kizárólag tapintó - halló - életmód folytatására képes,
ab) hallásvesztesége olyan mértékű, hogy a beszédnek hallás útján történő megértésére és spontán elsajátítására segédeszközzel sem képes és halláskárosodása miatt a hangzó beszéd érthető ejtése elmarad,
ac) értelmi akadályozottsága genetikai, illetőleg magzati károsodás vagy szülési trauma következtében, továbbá tizennegyedik életévét megelőzően bekövetkező súlyos betegség miatt középsúlyos vagy annál nagyobb mértékű, továbbá aki IQ értékétől függetlenül a személyiség egészét érintő (pervazív) fejlődési zavarban szenved, és az autonómiai tesztek alapján állapota súlyosnak vagy középsúlyosnak minősíthető (BNO szerinti besorolása: F84.0-F84.9),
ad) mozgásszervi károsodása, illetőleg funkciózavara olyan mértékű, hogy helyváltoztatása a külön jogszabályban meghatározott segédeszköz állandó és szükségszerű használatát igényli, vagy állapota miatt helyváltoztatásra még segédeszközzel sem képes, vagy végtaghiánya miatt önmaga ellátására nem képes
és állandó ápolásra, gondozásra szorul;
b) tartósan beteg az a személy, aki a fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézmény vagy illetékes szakrendelő intézet arra jogosult szakorvosa által kiadott zárójelentés, igazolás alapján a háziorvos szakvéleménye szerint előreláthatólag három hónapnál hosszabb időtartamban állandó ápolást, gondozást igényel.
(4) A települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. A jogosultság megállapítása szempontjából figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedülálló esetén annak 150%-ánál alacsonyabb nem lehet.
(5) Az ápolási díjról az ápolást végző személy lakóhelye szerinti települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.
42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
a) az ápolt személy két hónapot meghaladóan fekvőbeteg-gyógyintézeti, valamint nappali ellátást nyújtó vagy bentlakásos szociális intézményi ellátásban, illetőleg óvodai, gyermekvédelmi szakellátást nyújtó bentlakásos intézményi elhelyezésben részesül, vagy közoktatási intézmény tanulója, illetőleg felsőoktatási intézmény nappali tagozatos hallgatója kivéve, ha
aa) a közoktatási intézményben eltöltött idő a kötelező tanórai foglalkozások időtartamát nem haladja meg, vagy
ab) az óvoda, a nappali ellátást nyújtó szociális intézmény igénybevételének, illetőleg a felsőoktatási intézmény látogatási kötelezettségének időtartama átlagosan a napi 5 órát nem haladja meg, vagy
ac) az óvoda, a közoktatási, illetőleg a felsőoktatási intézmény látogatása, vagy a nappali ellátást nyújtó szociális intézmény igénybevétele csak az ápolást végző személy rendszeres közreműködésével valósítható meg,
b) rendszeres pénzellátásban részesül, ide nem értve azt a táppénzt, amelyet az ápolási díj folyósításának időtartama alatt végzett keresőtevékenységéből adódó biztosítási jogviszony alapján - keresőképtelenné válása esetén - folyósítanak,
c) szakiskola, középiskola, illetve felsőoktatási intézmény nappali tagozatos tanulója, hallgatója,
d) keresőtevékenységet folytat és munkaideje - az otthon történő munkavégzés kivételével - a napi 4 órát meghaladja,
e) a közös háztartásban élő gyermek után a szülők bármelyike terhességi-gyermekágyi segélyben, gyermekgondozási díjban vagy gyermeknevelési támogatásban részesül.
(2) Az ápolási díjra való jogosultságot meg kell szüntetni, ha
a) az ápolt személy állapota az állandó ápolást már nem teszi szükségessé,
b) az ápolást végző személy a kötelezettségét nem teljesíti,
c) az ápolt személy meghal,
d)
e) az (1) bekezdésben megjelölt jogosultságot kizáró körülmény következik be.
(3) Az ápolt személy halála esetén az ápolási díj folyósítását a halál időpontját követő harmadik hónap első napjával kell megszüntetni.
(4)
43. § (1) Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos
a) igazolását arról, hogy az ápolt súlyosan fogyatékos vagy tartósan beteg, és
b) szakvéleményét arra vonatkozóan, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, ezért állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul.
(2) A háziorvos az igazolását az Országos Orvosszakértői Intézet I. fokú orvosi bizottságának szakvéleménye, vagy a megyei gyermek-szakfőorvos igazolása, illetőleg a fekvőbeteg-szakellátást nyújtó intézmény vagy a területileg illetékes szakrendelő intézet szakorvosa által kiadott zárójelentés, igazolás alapján állítja ki. Az ápolási díjat kérelmező, illetve a települési önkormányzat az (1) bekezdés b) pontja szerinti szakvélemény felülvizsgálatát az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területileg illetékes városi intézetének tisztifőorvosa által kijelölt, az ápolást indokoló diagnózis szerinti szakorvostól vagy szervtől kérheti.
44. § (1) A 41. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (4) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. Az ápolási díjban részesülő személy az ellátás után nyugdíjjárulék és magán-nyugdíjpénztári tagság esetén magán-nyugdíjpénztári tagdíj fizetésére kötelezett. A települési önkormányzat az ápolási díj folyósításának időtartamára a társadalombiztosítási járulék nyugdíjbiztosítási ágazatára jutó járulék fizetésére kötelezett.
(4) Az ápolási díjra való jogosultság feltételeit a települési önkormányzat kétévente legalább egyszer felülvizsgálja.

Őrtilos Képviselő-testületének 6/2003.(VI.03.) sz. önkormányzati rendelete a szociális igazgatásról és a szociális ellátások helyi rendszeréről

Ápolási díj
9. § (1) Az önkormányzat a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó hozzátartozó részére anyagi hozzájárulást biztosít.
(2) Az Szt. 41. § (1) bekezdésében foglalt esetben az önkormányzat a törvény rendelkezéseit változtatás nélkül alkalmazza.
(3) A kérelmek elbírálásáról a képviselő-testület dönt.

Záró rendelkezések
28. § E rendelet 2003. 06. 03-án lép életbe, rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.
A rendelet hatálybalépésével egyidejűleg a 7/2000. (IX.18.) számú helyi rendelet és módosításai hatályukat vesztik.

A korábban hatályos 7/2000. (IX.18.) sz. önkormányzati rendelet

31. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
32. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével – a hozzátartozó (Ptk. 685. § b) pont), ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyos fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végzi.
(2) Az önkormányzat ápolási díjat állapíthat meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi, akkor, ha:
- az ápolásra szoruló és a hozzátartozó Őrtilos községben állandó lakóhellyel rendelkezik.
(…)

Az érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

Az ápolási díj a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (Sztv.-ben) szabályozott szociális ellátó rendszer egyik eleme. A jogszabály ezt a támogatást a rászorultságtól függő pénzbeli ellátások között említi. A törvény 25. § (1) és (3) bekezdése az alábbiakról rendelkezik: „A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható. (3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások).”

Az ápolási díjra jogosultság feltételeit és összegét az Sztv. 40-44. §-ai szabályozzák. Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás. Korábbi jelentéseimben (például: OBH 2891/2002.) már kitértem arra, hogy a jogszabály az ápolási díj két fajtája között tesz különbséget. Az egyik a 41. § (1) bekezdése szerinti, a szociális alapellátás körébe tartozó ápolási díj, amelynek megállapítása a törvényi feltételek fennállása esetén az önkormányzatok számára kötelező. Az önkormányzatnak a megállapítás tekintetében nincs mérlegelési lehetősége, a támogatás alanyi jogon jár. Az ellátás jogosultja az önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végző nagykorú hozzátartozó, kivéve a jegyes. 

Az ápolási díj másik fajtája az Sztv. 41. § (4) bekezdése szerinti, az önkormányzat által megállapítható, de nem kötelezően megállapítandó ápolási díj. Ennek a jogosultja a 18. életévét már betöltött tartósan beteg személy gondozását végző hozzátartozó lehet, az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint. A (4) bekezdés kimondja, hogy a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. A tartósan beteg felnőtt esetében a törvény az önkormányzatra bízza az ápolási díjra való jogosultság feltételeinek meghatározását. Ebben az esetben önkormányzati mérlegelés tárgyát képezi magának az ápolási díjnak a bevezetése is. 

A támogatás e két fajtájának a megkülönböztetését, a 41. § (1) bekezdése szerinti kötelezően meghatározandó és a 41. § (4) bekezdésében foglalt önkormányzati mérlegelés tárgyát képező, fakultatív forma elkülönítését az Alkotmánybíróság is több határozatában hangsúlyozta. (377/B1998. AB határozat, 6/2000. (II.28.) AB határozat stb.) 

A hatályos jogszabály meghatározza azt is, hogy kit lehet súlyosan fogyatékos, valamint tartósan beteg személynek tekinteni, ugyanakkor mindkét említett esetre vonatkozóan felsorol kizáró okokat, amelyek következtében a jogosultság nem állapítható meg.

A konkrét panasz kapcsán is lényeges kiemelni, hogy az ápolási díj egyik esetében tehát az önkormányzat a törvényi feltételeknek megfelelő személyek vonatkozásában köteles a támogatásról rendelkezni, ugyanakkor az ápolási díj másik esetében szabadon dönthet arról, hogy az ellátás ezen fajtáját bevezeti-e, és ha igen, a törvényi keretek között a feltételek meghatározásában is széles rendelkezési szabadsága van.

Az adott önkormányzat képviselő-testülete 2003 júniusában úgy döntött, hogy a vonatkozó helyi rendeletét többek között akként módosítja, hogy a tartósan beteg 18 év feletti személy ápolását végző hozzátartozóknak a jövőben nem biztosít ápolási díjat. Az új szabályozás leszűkítette az ápolási díjra jogosultak körét az Sztv. 41. § (1) bekezdésében meghatározott körre. Mivel a kötelező felülvizsgálat idején a panaszos esetében a megjelölt jogszabályi feltételek egyike sem állt fenn - az ápolt személy nem volt sem 18 év alatti, sem súlyosan fogyatékos -, az ápolási díját meg kellett szüntetni. 
 
Ezzel összefüggésben utalok arra, hogy az Alkotmánybíróság már számos határozatában (pl.:26/1993. (IV.29.) AB határozat, 42/2000. (XI.8.) AB határozat, 43/1995. (VI.30.) AB határozat) értelmezte az Alkotmány 70/E. §-ában deklarált szociális biztonsághoz való jog tartalmát, melyekben az alábbiak nyertek megállapítást:  „A szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam egyrészt a társadalombiztosítás, másrészt a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az állam ezen alkotmányos kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait. Az Alkotmány nem határozza meg a szociális gondoskodás és ellátás egyes jogintézményeit, valamint azok mértékét. Az alkotmányi előírások megvalósítása változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati feladat.” Az egyes ellátások feltételeit és mértékét külön jogszabályok határozzák meg. A helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladata, hogy gondoskodjon a szociális ellátásról. Ezen belül - az anyagi lehetőségeitől függően, valamint a lakosság igényei alapján - szabadon határozhatja meg, hogy mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Az önkormányzat kötelező feladata a szociális alapellátásokról való gondoskodás. E körben tehát nincs mérlegelési lehetősége. 

A vizsgálat megállapította, hogy az adott önkormányzat az alapellátás keretében biztosítja az alanyi jogon járó ápolási díjat, valamint az egyéb e körben nyújtandó ellátásokat. Nem sérti tehát a szociális biztonsághoz való jogot az önkormányzat mérlegelési jogkörébe tartozó ápolási díj megvonása, mivel önmagában az, hogy a kialakított ellátási rendszer milyen típusú támogatásokat tartalmaz és a jogalkotó hol vonja meg az adható támogatások határát, amennyiben az nem jelenti az ellátások egy minimális szint alá csökkenését, azaz önkormányzat garantálja a támogatások e szintjéhez való hozzájutás lehetőségét, nem vezethet alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszássághoz. 

A fentiekre figyelemmel megállapítom, hogy a települési önkormányzat képviselő-testületének általam vizsgált eljárása és döntése megfelelt a jogszabályoknak és nem idézett elő alkotmányos joggal összefüggésbe hozható visszásságot.

Mivel az ügyben arról is tájékoztatást kaptam, hogy a panaszos édesanyja részére az önkormányzat szociális gondozói segítséget, valamint szociális étkeztetést biztosít, az Obtv. 17. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem az önkormányzat körjegyzőjét, hogy szíveskedjék a család helyzetét a továbbiakban is fokozott figyelemmel kísérni és a lehetséges támogatások nyújtásával részükre a szükséges segítséget megadni.

Budapest, 2004. február 18.

Lenkovics Barnabás