Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5319/2003. számú ügyben

Ügyintéző Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
A panaszosok az adatvédelmi biztoshoz fordultak az ingatlanuk határán lévő vízfolyásban elvégzett vízrendezési munkálatok miatt. Panaszukban azt sérelmezték, hogy a vízimunkához hozzájárulást nem adtak, és a munkálatok következtében az ingatlanuk vizesedik, így káruk keletkezett.
Az adatvédelmi biztos a panaszt hatásköre hiányában – a panaszosok egyidejű értesítése mellett – hivatalomhoz tette át. A vizsgálat az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből következő jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult. Az ügyben megkerestem Somogytúr Község Önkormányzata polgármesterét és a Dél-dunántúli Vízügyi Igazgatóság munkatársát. Az általuk megküldött iratok és válaszleveleik alapján a következő tényállást állapítottam meg. 

A megállapított tényállás
A Somogy megyében folyó „Tetves-patak” vízgyűjtő területén lévő települési önkormányzatok a patak és a befogadó Hajagosdi-vízfolyás vízrendezési feladatainak végrehajtására, illetve finanszírozására megalakították a Balatonpark Közhasznú Társaságot. A vízrendezési beruházás a „PHARE HU960602 0269 sz.” projekt keretében, részben PHARE források igénybevételével megvalósult. 
A beruházás egyik, befejező részét képezte a Somogytúr község belterületén lévő vízfolyás, a somogytúri belterületi árok (ún. „Kunffy árok”) vízrendezése. A vízimunkák  célja az volt, hogy a kiépített műtárgyak biztosítsák az árok környezetében lévő területek víztelenítését, és így a mélyebben fekvő területek elöntését is mérsékelni lehessen. 
Somogytúr Község Önkormányzata részére a vízjogi létesítési engedélyt a Dél-dunántúli Vízügyi Igazgatóság mint elsőfokú vízügyi hatóság, 2001. március 7-én H/3105-2/2001-12. számon adta ki, 2003. március 31-ig tartó érvénnyel. A vízimunkák megvalósulását követően – a műszaki felülvizsgálat eredményeképpen – a vízügyi hatóság a települési önkormányzat részére az üzemeltetési engedélyt 2003. április 22-én H/3105-32/2003-12. számon megadta, a határozat 2003. május 12-én jogerőre emelkedett.
A vízügyi hatóság tájékoztatása szerint a megvalósított burkolt árok az üzemeltetési engedélyben engedélyezett mértékű felszíni csapadékvíz befogadására, elvezetésére alkalmas. A panaszosok ingatlana területére eső földrészlet vízkárveszélyes volt a vízrendezési tervezés időszakában is, amelyen csak enyhített a felszíni vízelvezetésbe történő beavatkozás.
A panaszosok lakóingatlana építési engedély alapján területfeltöltésen épült, felemelt padlószinttel. A válaszlevelekből arról értesültem – és erre a panaszosok az ismételt beadványaikban is kitértek –, hogy a beruházást kivitelező INVESTMENT Mérnöki és Fővállalkozó Kft-vel szemben a panaszosok kártérítési igénnyel léptek fel az ingatlanukban keletkezett és a munkálatokkal okozott káruk megtérítése iránt. Keresetüket a bíróság első- és másodfokon is elutasította.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (a jogbiztonsággal és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben).
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Az ügy jogszabályi háttere

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
17. § (4) Ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni.
29. § (2) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak:
a) az Országgyűlés;
b) a köztársasági elnök;
c) az Alkotmánybíróság;
d) az Állami Számvevőszék;
e) a bíróság;
f) az ügyészség, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
108. § (1) Az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek - a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben - az ingatlant időlegesen használják, arra használati jogot szerezzenek, vagy a tulajdonjogát egyébként korlátozzák. Ebben az esetben az ingatlan tulajdonosát az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
(3) A tulajdonjog gyakorlásával kapcsolatos termelési, építésügyi, egészségügyi, vízügyi és egyéb előírásokat külön jogszabályok tartalmazzák.
171. § (1) Ingatlanra közérdekből a külön jogszabályban feljogosított szervek javára - államigazgatási szerv határozatával - szolgalmat vagy más használati jogot lehet alapítani. A használati jog alapításáért kártalanítás jár.
(2) A használati jog alapításának eseteit, továbbá a kártalanítás szabályait külön jogszabály állapítja meg.

A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény
4. § (1) A települési önkormányzat feladata:
b) a helyi víziközművek működtetése, a koncessziós pályázat kiírása, elbírálása és a koncessziós szerződés megkötése;
f) a helyi vízrendezés és vízkárelhárítás, az árvíz- és belvízelvezetés.
16. § (1) A vizek kártételei elleni védelem érdekében szükséges feladatok ellátása - a védőművek építése, fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése, valamint a védekezés - az állam, a helyi önkormányzatok, illetve a károk megelőzésében vagy elhárításában érdekeltek kötelezettsége.

(4) A helyi önkormányzatok feladata:
a) a legfeljebb két település érdekében álló védőművek létesítése, a helyi önkormányzat tulajdonában lévő védőművek fenntartása, fejlesztése és azokon a védekezés ellátása;
b) a település belterületén a patakok, csatornák áradásai, továbbá a csapadék- és egyéb vizek által okozott kártételek megelőzése - kül- és belterületi védőművek építésével - a védőművek fenntartása, fejlesztése és azokon a védekezés ellátása;
c) a vizek kártételei elleni védelemmel összefüggő - külön jogszabályban meghatározott - feladatok ellátása.
(5) A vizek kártételei elleni védelem érdekében szükséges állami vagy helyi önkormányzati feladatkörbe nem tartozó tevékenységek ellátása az érdekelt tulajdonosok, illetve az ingatlant egyéb jogcímen használók feladata.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa (használója) köteles tűrni, hogy a vízügyi igazgatási szervezet területi szervének határozata alapján a közcélú vízilétesítményt az ingatlanán elhelyezzék és üzemeltessék, illetve az ehhez szükséges vízimunkákat elvégezzék, feltéve, ha az ingatlan rendeltetésszerű használatát nem zárja ki (vízvezetési szolgalmi jog).
24. § (2) A folyók, patakok (kisvízfolyások), belvíz- és öntözőcsatornák, tavak, tározók, holtágak parti sávját úgy kell használni, hogy azt a meder tulajdonosa (használója) a meder-karbantartási munkák, mérések esetenkénti ellátása céljából a feladataihoz szükséges mértékben igénybe vehesse.

Fogalommeghatározások
E törvény alkalmazásában
11. közfeladat: az államnak, a helyi önkormányzatnak és a társulatnak az e törvényben megjelölt feladatai, továbbá a tulajdonukban, illetve használatukban lévő vizek és vízilétesítmények tulajdonlásából vagy használatából eredő feladatai;
21. vízfolyás: minden olyan természetes vagy mesterséges terepalakulat, amelyben állandóan vagy időszakosan víz áramlik;
25. vízimunka: az a tevékenység, amelynek az a rendeltetése, hogy a víz lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrét, partját a vizek kártételeinek elhárítása, a víz hasznosítása, minőségének és mennyiségének megfigyelése, ásványi és földtani kutatások végzése, ásványi nyersanyag kitermelése céljából befolyásolja;
26. vízilétesítmény: az a mű (víziközmű), műtárgy, berendezés, felszerelés vagy szerkezet, amelynek rendeltetése, hogy a vizek lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrének vagy partjának állapotát, a vizek kártételeinek elhárítása, a vizek hasznosítása - ideértve a víziközművekkel végzett közüzemi tevékenységgel nyújtott szolgáltatást -, minőségének és mennyiségének megfigyelése, illetve ásványi és földtani kutatások végzése céljából vagy ásványi nyersanyag kitermelése céljából befolyásolja:
a) közcélú vízilétesítmény: amely az államnak, illetve a helyi önkormányzatnak törvényben meghatározott vízgazdálkodási feladatait, különösen a víziközművekkel nyújtott szolgáltatást, a vizek kártételei elleni védelmet, a vízkészletek feltárását, megóvását, hasznosítását, pótlását és állapotának figyelemmel kísérését, a vízkészlettel való gazdálkodását szolgálja;
30. vizek kártételei elleni védelem és védekezés (vízkárelhárítás): a károsan sok vagy károsan kevés víz elleni szervezett tevékenység;

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 
107 § (3) A külön törvényben meghatározott, állami tulajdonban levő földek, erdők, más ingatlanok, vizek, valamint az összes természetvédelem alatt álló területek és műemlékileg védett épületek, építmények, területek, továbbá a közművek létesítményei, az (1) bekezdés b) pontjában említett szervezetek vagyonának önkormányzati tulajdonába adására, az önkormányzatok és a vállalatok közötti megosztására a kormány megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságokat hoz létre, amelyek döntenek e dolgok önkormányzati tulajdonba adásáról és a vagyoni terhek rendezéséről. A vagyonátadó bizottságban részt vesznek az épített és a természeti környezetvédelemért felelős országos szervezetek képviselői is. 
(7) A helyi önkormányzat tulajdoni igényét a vagyonátadó bizottságnál 1995. március 31-ig terjesztheti elő, e határidő után az önkormányzat tulajdoni igénye bírósági eljárásban érvényesíthető.

Egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény
15. § A bizottság az e törvényben meghatározott, az állam tulajdonában és a vízügyi igazgatóságok (a továbbiakban: vízügyi szerv) vagy a vízgazdálkodási társulatok kezelésében álló vizeket, közcélú vízilétesítményeket adja önkormányzat tulajdonába.
6. § (1) A vizek és közműnek nem minősülő közcélú vízilétesítmények közül - a (4) bekezdésben meghatározott kivétellel - a fekvésük szerint illetékes települési önkormányzat tulajdonába kell adni:
a) azokat a vízfolyásokat, amelyek teljes egészükben egy település közigazgatási területén helyezkednek el, továbbá
b) a kisebb vízfolyásokat, ameddig azok a település közigazgatási területét el nem hagyják,
feltéve, hogy, szabályozásuk, partvédelmük, valamint ezzel összefüggésben a kártételeik elleni védekezés helyi jelentőségű, illetőleg műszakilag önállóan elvégezhető.

A vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet
3. § (2) Ha a vízjogi engedély tárgyát képező vízilétesítménnyel, vízimunkával érintett ingatlan nem az építtető tulajdona, az engedély, amennyiben a kérelem teljesítésének egyéb feltételei fennállnak, csak az ingatlan tulajdonosának hozzájárulásával, az ingatlanhasználat jogcímére, a tervezett vízilétesítmény építtetője és a földtulajdonos között létrejött - a létesítmény tulajdonjogát is megjelölő - írásbeli megállapodásra figyelemmel adható ki.
(3) Nem szükséges a tulajdonos hozzájárulása, ha a közcélú vízilétesítmény elhelyezéséhez a vízügyi felügyelet külön jogszabály, valamint e rendelet 6. § (1) bekezdése szerint vízvezetési szolgalmat alapított.
6. § (1) Amennyiben a vízjogi engedélyezési kötelezettség alá tartozó, a Vgtv. szerint közcélúnak minősülő vízilétesítmény vízvezetési szolgalmi jog alapításával létesíthető, a szolgalom alapításáról, a vízügyi felügyelet a létesítmény engedélyezése vagy az engedély módosítása során határoz.

A vizsgálat megállapításai
A tényállás megismerését követően elsődlegesen azt vizsgáltam, hogy az üggyel kapcsolatos eljárások vizsgálatára teljes körűen rendelkezem-e hatáskörrel.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében: Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 2001. évi módosítását követően az állampolgári jogok országgyűlési biztosának vizsgálódási körébe tartozik a megyei bírósági végrehajtó és az önálló bírósági végrehajtó. Az országgyűlési biztos azonban az új hatáskör szabályozás alapján sem jogosult a bírósági határozatokban foglaltak felülvizsgálatára, illetve megváltoztatására, a bíróság eljárásnak vizsgálatára.
Mindezek alapján a panasznak a kivitelező károkozására vonatkozó részét hatásköröm hiányában nem vizsgálhattam, ezért azt az Obtv. hivatkozott rendelkezése alapján elutasítom.
A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy a helyi vízrendezési munkálatokra az engedélyezési tervet a tervező már 1997-ben a 8/1997. munkaszámon elkészítette és az építtető települési önkormányzat  a vízjogi létesítési engedély iránti kérelmet a vízügyi hatósághoz benyújtotta. Ennek alapján az engedélyt H/3105-3/1998-12. számon kiadták. Az engedélyes önkormányzatnak a pályázati források igénybevétele miatt – a pályázati eljárás hosszú időtartama következtében – a létesítési engedély érvényessége időközben lejárt. A változatlan műszaki tartalmú tervezett munkákra ismételten vízjogi létesítési engedélyt adott ki a vízügyi hatóság H/3105-12/2001-12. számon.
Az első vízjogi engedély megszerzéséhez benyújtott kérelemhez csatolt engedélyezési terv tartalmazza, hogy: „Az árok tervezett szakasza a befogadótól a 0-015 km szelvényig a Somogy Megyei Állami Közútkezelő Kht. kezelésében lévő területen, majd a 221/2, … helyrajzi számú ingatlanok részeként folytatódik.” A „8 Tervezett beavatkozás” című fejezetben pedig: „Az árok területe nem önálló földrészlet, az a 221/2, …. helyrajzi számú földrészleteken árokként jelölt kapcsolat területrészek. … A tulajdonosok nyilatkozatát mellékeltük.”
A csatolt nyilatkozatban a fenti ingatlan akkori tulajdonosa K.J. – a többi tulajdonossal együtt – kijelentette, hogy a tervdokumentációban foglalt mederburkolási és feltöltési munkákhoz hozzájárul, továbbá ahhoz is, hogy a kikerülő földet művelhető felülettel az ingatlanuk területén elterítsék.
A vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (2) bekezdése alapján, ha a vízjogi engedély tárgyát képező vízilétesítménnyel, vízimunkával érintett ingatlan nem az építtető tulajdona, az engedély – többek között – csak az ingatlan tulajdonosának hozzájárulásával adható ki.
Megállapítható tehát, hogy az első vízjogi engedély megadásánál a kérelem elbírálásakor a jogszabályban előírt, és az előzőekben hivatkozott feltétel az érintett tulajdonosok esetében teljesült.
A tulajdonosok hozzájárulásától a R. 3. § (3) bekezdése szerint csak akkor lehetett volna eltekinteni, ha a vízügyi hatóság külön jogszabály alapján, valamint az e rendeletnek a vízi szolgalmakra vonatkozó rendelkezései szerinti vízvezetési szolgalmat alapított. Ilyen szolgalom a szóbanforgó ingatlanokat nem terheli.
A panaszosok a 221/2 helyrajzi számú ingatlant K.J.-től adásvétel útján 2000-ben szerezték meg.
Az iratokból megállapítottam, hogy a vízügyi hatóság 2001-ben az új vízjogi létesítési engedélyezési eljárásban – a 2001. március 7-én kelt határozata kiadásakor – nem rendelkezett a panaszos ingatlantulajdonosok hozzájárulásával. Jóllehet az építtető önkormányzat csupán a korábbi engedély érvényességének a lejárta miatt, de változatlan műszaki tartalommal kérte az új engedély kiadását, azonban új tényállási elemként merült fel a hozzájárulók között felmerült személyi változás. A vízügyi hatóság határozatának indokolásában rögzítette, hogy a szakhatóságok a szükséges hozzájárulásokat megadták, illetve az érintett közműtulajdonosoktól és a kezelőktől a hozzájárulásukat külön egyeztetési jegyzőkönyvbe foglalta, ugyanakkor az ingatlantulajdonosok korábbi nyilatkozatainak joghatályosságát nem vizsgálta.
Az egyik panaszos jognyilatkozatot első ízben a vízjogi üzemeltetési engedély kiadását megelőzően, a vízügyi hatóság által 2003. április 11-ére összehívott helyszíni engedélyezési eljáráskor tett. A felvett jegyzőkönyv tanúsága szerint a megvalósult belterületi burkolt-árkos mederrendezést tudomásul vette. A továbbiakban arról is nyilatkozott, hogy az általa a Somogy Megyei Állami Közútkezelő Kht. engedélyével épített, a telekbejáró útcsatlakozást biztosító áteresz méretének a létesítési engedélyben való eltéréséről csak a helyszíni szemlén értesült, és az ebből adódó vízelvezetési helyzetet felvállalja és tudomásul veszi.
Mindezekre figyelemmel álláspontom szerint a vízjogi létesítési engedély kiadása során a vízügyi hatóság mulasztása alkotmányos jogsérelmet okozott, és a tulajdonhoz való joggal, valamint a jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelményével összefüggő visszásság keletkezett. Az alkotmányos visszásság orvoslására ugyanakkor az ombudsmani intézkedés megtételének eljárási akadályát jelenti – az Obtv. 17. § (4) bekezdésében foglaltak alapján – az a jogi tény, hogy az ügyben jogerős határozat született, és annak közlésétől számítva több mint egy év telt el. A létesítési engedély alapján kiadott üzemeltetési engedélyről szóló határozat – amelyről a panaszosok is értesültek, és ellene fellebbezést nem jelentettek be – úgyszintén jogerőre emelkedett.
Az előzőekben megállapított alkotmányos visszásság ellenére – a panaszosoknak kiemelten a tulajdonosi jogaikra alapított sérelmeik miatt is – indokoltnak tartom röviden vázolni az alapjogként védett tulajdon közjogi korlátait.
A tulajdonjog alapvető szabályait tartalmazó Polgári Törvénykönyv (Ptk.) ismeri és tartalmazza a közérdekű tulajdoni korlátozás jogintézményét. A Ptk. 108. §-a szerint az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben – többek között – az ingatlant időlegesen használják. A tulajdonost az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
A tulajdonjog gyakorlásával kapcsolatos egyes előírásokat, így az építésügyit, vízügyit stb. külön jogszabályok tartalmazzák.
A vízügyi korlátozásokat a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) szabályozza, amelyet az Országgyűlés a környezet- és természetvédelmi követelményekre figyelemmel – és olyan közérdekű cél érdekében is, mint a vizek kártételeinek elhárítása – alkotott. A kötelezettségek körében állapította meg – összhangban a Ptk. idézett szabályával – a tulajdonos tűrési kötelezettséget – többek között – a közcélú vízilétesítmények elhelyezésére, illetve az ehhez szükséges vízimunkák elvégzésére a vízügyi hatóság határozata alapján (vízelvezetési szolgalmi jog). A tulajdonost a korlátozás mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
A Vgtv. értelmező rendelkezései szerint az ügyben szereplő árok olyan vízfolyás, amelynek az állapotát a helyi önkormányzatnak a vizek kártételei elleni védekezése körében – a közfeladata ellátása során – a károsan sok víz megakadályozására kell alkalmassá tennie. A közfeladat végrehajtásának tárgyiasult eredménye a közcélú vízilétesítmény, amelynek a megvalósítását a hivatkozott jogszabályok egymásra épült rendszere segíti.
A vízi létesítmény elhelyezésének tűrése mellett, ugyanilyen tűrési kötelezettség terheli a tulajdonost a létesítmény üzemeltetéséhez, illetve az ehhez szükséges vízimunkák elvégzéséhez kapcsolódóan. Belátható tehát, hogy a tulajdonosi jogok az adott vízkárelhárítási szituációban nem korlátlanok.
Összegezve, az ügy összes körülményeire tekintettel, a feltárt alkotmányos visszásság orvoslására ajánlást, kezdeményezést nem teszek. A jövőre nézve felkérem a Dél-dunántúli Vízügyi Igazgatóság vezetőjét, hogy a lejárt érvényű létesítési engedélyek esetében – a hasonlóan változatlan műszaki tartalommal benyújtott kérelmek elbírálásánál – fordítson kiemelt figyelmet a kérelem egyéb mellékleteinek megfelelőségére.
Felkérem az engedélyes Somogytúr Község Önkormányzata polgármesterét, hogy a közérdek szem előtt tartásával, a jó gazda gondosságával tegyen meg minden tőle telhetőt a közcélú vízilétesítmény rendeltetésszerű fenntartására, a kárveszély megelőzésére, illetve elhárítására.

Budapest, 2004. május 3.

Lenkovics Barnabás sk.