Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5307/2003. sz. ügyben

Előadó: dr. Sütő Georgina
Az eljárás megindulása
A panaszos, a Magyar Népfőiskolai Collégium (a továbbiakban: MNC) ügyvezető elnökeként előterjesztett beadványában sérelmezte, hogy a pályázati pénzek elosztásánál szervezetüket hátrányban részesíti a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (a továbbiakban: Minisztérium). Sérelmezte azt is, hogy a Minisztérium nem válaszolt a népfőiskolai mozgalmak céljaira szánt pályázati pénzek elosztásával kapcsolatos kérdéseire, sőt – a panasz szerint jogellenesen – felügyeleti vizsgálatot rendelt el az MNC-nél. Végül a panasz azt is tartalmazta, hogy a 2004. évi pályázati kiírás a XXIII. Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma költségvetési fejezethez tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok pályázat útján történő felhasználásának szabályairól szóló 3/2004. (II. 20.) NKÖM rendeletbe ütközik. 

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (Alkotmány 2. § (1) bekezdése)
A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. (Alkotmány 57. § (5) bekezdése)

Az alkalmazott jogszabályok
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény
Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.)
A XXIII. Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma költségvetési fejezethez tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok pályázat útján történő felhasználásának szabályairól szóló 3/2004. (II. 20.) NKÖM rendelet (a továbbiakban: Rendelet)
A közművelődési feladatellátás országos szakfelügyeletéről szóló 5/1999. (III. 26.) NKÖM rendelet

Megállapított tényállás
A panaszos az egyik magyarországi népfőiskolai mozgalmi szervezet (MNC) ügyvezető elnöke. Az elmúlt években folyamatosan csökkent a támogatásuk, míg a többi, hasonló szervezet támogatása nőtt, vagy jóval kisebb mértékben csökkent. Ezzel kapcsolatosan a Minisztériumnak írásban tett fel kérdéseket.
A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről szóló 2003. évi CXVI. törvény – az előző évek gyakorlatához hasonlóan – a központi költségvetés terhére támogatást biztosított a népfőiskolai mozgalmak részére. A támogatás elosztásánál alkalmazott szempontokat a Minisztérium állapítja meg, a pályázatra meghívott szervezetekkel történt egyeztetéseket követően. Mind a pályázati szempontok összeállításában, mind a pályázatok elbírálásában részt vesz a Minisztérium által összeállított kuratórium, ahová mindegyik, a pályázaton részt vevő szervezet egy-egy tagot delegálhat. 
A panaszos írásban többször is megkereste a Minisztériumot, hogy a kuratóriumi munka során általa észlelt problémák orvoslását kérje, melyekre a Minisztérium – a rendelkezésre álló iratok alapján – válaszolt. A Minisztérium Közművelődési Főosztálya 2003. október 16-án kelt levelében tájékoztatta a panaszost arról, hogy a közművelődési feladatellátás országos szakfelügyeletéről szóló 5/1999. (III. 26.) NKÖM rendelet alapján megkezdik az MNC közművelődési feladatellátásának vizsgálatát. A Minisztériumtól kapott tájékoztatás szerint ezt a vizsgálatot mindegyik, a pályázatra meghívott szervezettel szemben lefolytatták.

A vizsgálat megállapításai
I.
A magyar népfőiskolai mozgalomra szánt összeg mértéke az elmúlt évek költségvetési törvényeiben a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (a továbbiakban: Minisztérium) fejezetén belül, a fejezeti kezelésű előirányzatok között szerepel. Ennek alapján az ezekhez a összegekhez fűződő végrehajtási feladatok is a nemzeti kulturális örökség miniszterének (a továbbiakban: Miniszter) hatáskörébe tartozik.
A fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatosan több jogszabály is tartalmaz rendelkezéseket. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 24. § (8) bekezdés második mondata szerint a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását, kezelési költségeit, a rendelkezési jogosultságokat és a felhasználás ellenőrzését a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője (a Miniszter) szabályozza. Az államháztartás működési rendjéről szóló Korm. r. 79. § (1) bekezdése b) pontja alapján a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője az, aki kidolgozza az előirányzatok összehangolt felhasználásának módját, eljárásrendjét, illetve elkészíti a pályázati felhívások tervezetét. A Korm. r. 85. § (1) bekezdése szerint pedig a támogatásra benyújtott pályázatok elbírálása során a pályázatokról szóló döntések előkészítése - figyelemmel a 79. § (2) bekezdése szerinti szabályozásban foglalt követelményekre is - az előirányzat kezelőjének, illetve az előirányzat felett rendelkezési, döntési joggal felruházott szerv, illetőleg testület, valamint a döntés-előkészítésre feljogosított szervezet feladata és felelőssége. 
E jogszabályi rendelkezések értelmében tehát a népfőiskolai mozgalmak támogatására szánt pályázati pénzekkel kapcsolatos minden döntés a Miniszter hatáskörébe tartozik. A Korm. r. 85. § (1) alapján a pályázattal kapcsolatos döntés(ek) előkészítése, vagyis magának a pályáztatásnak a lebonyolítása a Minisztérium illetékes szervének feladata. A Minisztérium e tekintetben köteles betartani a Korm. r. vonatkozó rendelkezéseit, továbbá a 2004. február 28-a után közzétett pályázati kiírások tekintetében a XXIII. Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma költségvetési fejezethez tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok pályázat útján történő felhasználásának szabályairól szóló 3/2004. (II.20.) NKÖM rendeletet is. 
Bár a döntések előkészítése a Minisztérium illetékes szervezeti egységein belül folynak, a Miniszter az, aki dönt mind a pályázati kiírásáról, a pályázati feltételekről, illetve a pályázatok odaítéléséről. A Miniszter ezen döntései meghozatalakor a Korm. r. vonatkozó eljárási szabályai szerint jár el, ezen túlmenően azonban belátása szerint dönt a pályáztatás tartalmi kérdéseiről, illetve annak, a Korm. r.-ben nem szabályozott eljárási szabályairól. A Miniszter tehát diszkrecionális jogkörrel rendelkezik ezen támogatások felhasználása, a pályázatok tartalmi kérdéseinek meghatározásakor, ami annyit jelent, hogy az államcélokkal, a jog általános kereteivel összhangban, szabad belátása alapján dönt arról, hogy milyen feltételek alapján ítéli oda a fejezeti kezelésű előirányzatban biztosított pályázati pénzösszegeket. 
A fentiekben kifejtettekre tekintettel nem vitatható, hogy egyrészről a pályázaton való nyertesség, vagy az ott elnyert összeg mértéke nem tekinthető alkotmányos jognak, másrészről a Miniszter ilyen döntése nem tekinthető államigazgatási ügynek, ezért az nem esik az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény hatálya alá. Figyelembe kell venni azt is, hogy a pályázatokról szóló döntések többnyire politikai jellegűek, s mint ilyenek nem vizsgálhatóak az országgyűlési biztosok által.
Minderre tekintettel megállapítottam, hogy az MNC ügyvezető elnöke által kifogásolt pályázat tartalmi kérdései, illetve az arról való érdemi döntések tekintetében nem foglalhatok állást, mivel arra vonatkozóan hatáskörrel nem rendelkezem. A hatáskörömet szabályozó, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint ugyanis az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
II.
A panasz vizsgálata során megállapítottam azt is, hogy a népfőiskolai mozgalom céljainak támogatásáról szóló 2004. évi pályázati kiírást 2004. március 18-án tette közzé a Minisztérium a honlapján (www.nkom.hu), ezért arra - az előzőekben kifejtettekre tekintettel – az ágazati miniszteri Rendeletben foglaltakat kell alkalmazni. A Rendelet kimondja, hogy:
2. § (3) A pályázati felhívásban a pályázat benyújtásának határidejét úgy kell meghatározni, hogy arra a pályázati felhívás közzétételtől számítva legalább 30 naptári nap álljon rendelkezésre. (4) A pályázati felhívásnak tartalmaznia kell: c) a pályázat azonosító számát, j) a pályázat elbírálásának szempontrendszerét,
A 2004. évre kiírt pályázati felhívás nem tartalmazta a pályázat azonosító számát. A pályázat azonosító számának feltüntetése azonban olyan formai követelmény, amelynek be nem tartása a vizsgált ügyben nem volt hatással a pályázatról való érdemi döntésre. Eljárási hibának tekinthető viszont, hogy a Rendelet 2. § (3) bekezdése szerinti határidőt – vagyis a 30 naptári napot – a 2004. évi pályázati kiírás nem vette figyelembe. A pályázati kiírást ugyanis a Minisztérium honlapján 2004. március 18-án tették közzé, a kiírás szerint pedig a pályázatot legkésőbb 2004. március 31-ig postára kellett adni. A hiányosan vagy határidő után benyújtott pályázatok esetén ugyanakkor hiánypótlásra sem adott lehetőséget a Minisztérium. A pályázat végeredményét ugyan a határidők betartása nem befolyásolta, mivel a pályázaton olyan meghívott szervezetek vettek részt, akik a közzétételt megelőzően értesülhettek a pályázati kuratórium általuk delegált tagjain keresztül a pályázati kiírás tartalmáról, továbbá mert több évre visszamenőleg hasonló tartalommal, azonos – a Korm. r. szerint szabályozott – időpontban tette közzé a Minisztérium a kiírást, mindez mégsem mentesítette a Minisztériumot azon kötelezettsége alól, hogy a pályázatok kiírása során is maradéktalanul betartsa a jogszabályokat.
A Rendelet 2. § (4) bekezdés j) pontja alapján a pályázati kiírásnak tartalmaznia kell a pályázat elbírálásának szempontrendszerét. A 2004. évi pályázati kiírás ennek a követelménynek sem felelt meg. A pályázat elbírálásának szempontrendszerére vonatkozóan ugyan lehet következtetéseket levonni a kötelezően kitöltendő űrlap által megkövetelt adatokból, de ez nem helyettesíti e szempontrendszer expressis verbis megfogalmazását. A jogszabály által megkövetelt formai követelménytől – hacsak maga a norma kivételt nem enged – akkor sem lehet eltekinteni, ha a pályázatról történt döntés ellen felülvizsgálat nem kérhető, és a meghívott pályázók a kuratórium munkáján keresztül már értesülhettek e szempontrendszerről, sőt arra a kuratóriumba delegált tagjaikon keresztül némi befolyással is lehettek, mint ahogy az a vizsgált esetben is fennállt.
Az Alkotmánybíróság 56/1991. (XI.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek […] a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A Minisztérium nem tett eleget ennek a követelménynek, hiszen a Rendelet fentiekben idézett rendelkezéseire a pályázat kiírása során nem volt tekintettel. 
Összességében tehát a Minisztérium nem csak akkor nem tartotta be a vonatkozó eljárási szabályokat, amikor a Korm. r. 79. § (4) bekezdése szerinti határidőt figyelmen kívül hagyva (amely szerint a pályázatokat minden évben legkésőbb február 28-ig kell közzétenni), csak március 18-án tette közzé a pályázati kiírást, hanem akkor sem tett eleget maradéktalanul a vonatkozó jogszabályoknak, amikor a 2004. február 28-án hatályba lépett Rendeletet sem tartotta be pontosan. 
III.
Mint arról már volt szó, a Miniszternek a pályázatokról való döntése nem esik az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) hatálya alá, mivel nem tekinthető az Áe. 3. § (3) bekezdése szerint államigazgatási ügynek. A Minisztériumnak tehát nem az Áe.-ben foglaltak szerint kellett eljárnia a panasz tárgyát képező ügyben. A panaszos által a Minisztériumhoz benyújtott – kérdéseket tartalmazó – levéllel kapcsolatosan ezért a Minisztérium nem sértett eljárási szabályt akkor, amikor nem 30 napon belül, illetve nem kellő részletességgel válaszolt az MNC ügyvezető elnöke által felvetett problémákra. 
A panaszos szerint a Minisztérium jogellenesen indított felügyeleti vizsgálatot az MNC-nél. Ezzel kapcsolatban megállapítottam, hogy a panasz ezen része sem megalapozott, az MNC  felügyeleti vizsgálatára a Minisztériumnak jogszabályban biztosított lehetősége volt, annak elrendelése megfelelt a közművelődési feladatellátás országos szakfelügyeletéről szóló 5/1999. (III. 26.) NKÖM rendeletben foglaltaknak. A felügyeleti vizsgálat egyébként nem szankció, hanem a pályázaton keresztül nyújtott közpénzek felhasználása törvényessége illetve célszerűsége ellenőrzésének eszköze. Ilyen vizsgálatot – tudomásom szerint – egyébként minden népfőiskolai szövetségnél indítottak. Célja – a rendeletben foglaltakon túlmenően – az volt, hogy a következő évi pályázat elbírálásához objektív tényeket, adatokat gyűjtsön a Minisztérium.

A vizsgálat megállapításait összefoglalva
1. A panasz tárgyát képező pályázaton való részvétel lehetősége vagy a pályázaton való nyertesség nem  alkotmányos jog, ezért  a panasz ezen részében – hatásköröm hiányában – a vizsgálatot mellőztem. 
2. Megállapítottam ugyanakkor, hogy a 2004. évi pályázati kiírás tekintetében a Minisztérium nem tartott be minden, jogszabály által elrendelt formai követelményt. Ez a mulasztás, annak ellenére, hogy nem volt alkalmas a pályázatról való döntés érdemi befolyásolására, sértette a jogállamiság elvét, mert mint közhatalommal rendelkező szerv kiszámíthatatlanná tette eljárása kimenetelét, vagyis a jogszabályok garanciális jelentőségéhez fűzött jogbiztonságot nem biztosította. Felhívom ezért a miniszter figyelmét a jogszabályok jövőbeni maradéktalan betartására.
3. A Minisztérium által elrendelt felügyeleti vizsgálattal és a panaszos leveleire adott válaszokkal kapcsolatosan – mivel azok a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket nem sértették – alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem tártam fel, ezért ilyen irányú ombudsmani intézkedést nem tettem.

Budapest, 2004. szeptember 27.
Takács Albert sk.