Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 
általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5041/2003. sz. ügyben

Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmezte Perkáta Nagyközség Önkormányzatának eljárását, mert a 1999. évi belvíz- és viharkárok, esőzések következtében lakhatatlanná vált ingatlanuk után az állam által biztosított központi kárenyhítésből nem részesülhettek. A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
A panaszos a természeti katasztrófa során károsodott ingatlanának helyreállítása, kárának enyhítése érdekében – miután az önkormányzat intézkedésével nem értett egyet – segítségért fordult a Magyar Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságához, a Roma Sajtóközponthoz. A Roma Sajtóközpont a panaszos hozzájárulásával a panaszt megküldte az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, és rendelkezésre bocsátotta az ügyben keletkezett iratokat. 
Ezt követően megkeresésemben a polgármestertől kértem további tájékoztatást, jelezve, hogy a három gyermekes házaspár nem tudja elfogadni, mely szerint a költségvetési támogatásból nem részesültek és így nem volt mód arra, hogy a megrongálódott ingatlanukat helyreállítsák. A panaszos elmondása szerint az állami támogatás – a kárfelmérés, majd a pótigények alapján – megérkezett az önkormányzathoz, de ebből nem részesültek, hanem egy bérlakásba kerültek. Először az Engels u. 7. szám alatti lakásról volt szó, de oda nem költözhettek be.
A panaszos a lakáselhelyezés körülményeiről előadta, hogy „ (…) A polgármester úr kikényszerítette az aláírásunk egy üres nyomtatványra, amire csak ez volt feltüntetve: Perkáta, Engels u. 11. és, hogy belvízkárosult a család. Utána még milyen szöveg került a nyomtatványra, mi a mai napig nem tudjuk. A Polgármester nem hajlandó megmutatni nekünk. Az újságíró előtt ezzel a nyomtatvánnyal védekezett, hogy jogi szempontból megtámadhatatlan. (…)” A panaszos azt is kifogásolta, hogy egyedül náluk készíttetett az önkormányzat „általános statisztikai felmérést”, de a felmérő többszöri kérésre sem volt hajlandó az űrlapon feltüntetni, hogy a család belvízkárosult. A panaszos álláspontja szerint ez a kérés azért nem teljesült, mert a károsodott ingatlanukra a költségvetési támogatás már korábban megérkezett. A panaszos még azt is hozzátette, hogy ezt a támogatást az önkormányzat „2-szer vette fel”. Azt is sérelmezték, hogy a kilátásba helyezett közműleválasztás nem történt meg. Különböző fórumokhoz fordultak, és mindvégig azon kérésüket kívánták érvényesíteni, hogy ők is olyan támogatásban részesülhessenek, mint a településen élő más károsultak, mert ők is szerették volna az ingatlanukat helyreállítani.
Kértem a polgármestert, hogy a panaszos házaspár ügyében a károsodott ingatlanra vonatkozó minden dokumentumot küldjön meg, így különösen azt, hogy a házaspár mikor és milyen tartalmú kárigényt jelentett be, az önkormányzat milyen kárfelmérést készített, és a költségvetési támogatás megérkezését követően az ő kérelmükre milyen határozat született, azt mikor kézbesítették a családnak.
Tájékoztatást kértem arra vonatkozóan is, hogy a család elhelyezése ideiglenes vagy határozatlan időre szól-e, milyen szociális és egyéb támogatásban részesülnek (lakhatási támogatás, rendszeres, rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, közművek leválasztása stb.), illetve a megrongálódott ingatlan milyen állapotban van, annak mi a további sorsa.
A polgármester a válaszában közölte, hogy a panaszos házaspár ingatlana az esőzések következtében megrongálódott, étveszélyessé vált, melynek biztosítása a család kötelezettsége lett volna. Az önkormányzat felajánlott egy lakást az elhelyezésre, azonban az öttagú családnak ez a megfelelő körülményeket nem biztosította. Ekkor az Engels u. 11. szám alatti önkormányzati bérlakásra kötöttek velük szerződést, öt éves időtartamra, feltételezve, hogy ez idő alatt a család felépíti új lakóházukat. Ennek elősegítése érdekében az önkormányzat 400 ezer forint vissza nem térítendő támogatásban részesítette a családot. Közölte, azt is, hogy a család - jövedelmi viszonyai miatt - semmilyen más támogatásban nem részesült, illetve részesül.
A polgármester végezetül közölte, hogy véleménye szerint a család 2000 óta semmilyen lépést nem tett lakás gondjuk megoldására, és az életveszélyesnek nyilvánított épületet is csak a közelmúltban kezdték bontani. Az újjáépítés érdekében építési engedélyt nem kértek, szociálpolitikai támogatást nem vettek igénybe, munkahelyi támogatást sem kértek, holott álláspontja szerint a megfelelő támogatás jelenleg is biztosítva lenne.
A polgármester a válaszához csatolta a 2000. augusztus 14-én készült kárfelmérő lapot, mely szerint a keletkezett kár 3,5 millió forint. A panaszos család és az önkormányzat között 2000. október 3-án elkészült egy megállapodás, amely tartalmazza, hogy az önkormányzattól igényelt támogatás 3,5 millió forint, és azt, hogy a vissza nem térítendő támogatás 400 ezer forint. E megállapodás rögzíti, hogy a károsult ingatlan helyett 2 szoba, konyha, fürdőszoba, központi fűtéses lakást kap a család (időkorlátozás nincs meghatározva), illetve azt, hogy a 400 ezer forintot a család az új lakás felépítésére fordítja. A következő irat az Engels u. 2. (panaszos 7. szám-ként jelezte) sz. alatti 1 szobás komfort nélküli, pár hónapra szóló lakásbérleti szerződés, majd a 2 szobás komfortos lakás ideiglenes (2005. október 14-ig) bérbeadásáról szóló szerződés.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól.
4. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. (2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

1058/2000. (VII. 11.) Korm. határozat az 1999. november 22-e és 2000. május 19-e közötti belvíz és árvíz miatti védekezés költségeiről és a kárenyhítésről

1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről
Az Országgyűlés az Alkotmányból, a nemzetközi egyezményekből eredő feladatok teljesítése érdekében, valamint az életet és a vagyonbiztonságot, a természetes és épített környezetet veszélyeztető természeti és civilizációs katasztrófák megelőzése és károsító hatásai elleni védekezés egységes irányítási rendszerének kialakítása és működtetése, továbbá a veszélyhelyzetben, illetve a katasztrófa sújtotta területeken alkalmazható szabályok bevezetése céljából a következő törvényt alkotja:
1. § (1) A katasztrófák megelőzése és az ellenük való védekezés (a továbbiakban: katasztrófavédelem) nemzeti ügy. A védekezés egységes irányítása állami feladat. (2) Minden állampolgárnak, illetve személynek joga van arra, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt, elsajátítsa az irányadó védekezési szabályokat, továbbá joga és kötelessége, hogy közreműködjön a katasztrófavédelemben.
2. § (1) A védekezést és a következmények felszámolását az erre a célra létrehozott szervek és a különböző védekezési rendszerek működésének összehangolásával, valamint a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Pvt.) alapján létrehozott polgári védelmi szervezetek, a hivatásos katasztrófavédelmi szervek, a hivatásos önkormányzati tűzoltóság, a gazdálkodó szervezetek, a Magyar Honvédség, a Határőrség, a rendvédelmi szervek és az állampolgárok, továbbá az Országos Meteorológiai Szolgálat, az Országos Mentőszolgálat, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, az önkéntesen részt vevő társadalmi szervezetek, valamint a civil és az erre a célra létrehozott köztestületek, továbbá a nem természeti katasztrófák esetén annak okozója és előidézője, az állami szervek és az önkormányzatok (a továbbiakban együtt: katasztrófavédelemben részt vevők) bevonásával, illetve közreműködésével kell biztosítani. (2) A katasztrófavédelemben részt vevők feladataikat - ha jogszabály másként nem rendelkezik - e törvény alapján, illetőleg a polgári védelmi kötelezettség keretében látják el.
3. § E törvény alkalmazásában:
h) Katasztrófasegély: a katasztrófák következményeinek felszámolása érdekében a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételeknek a központi költségvetésben létrehozott tartalékából történő biztosítása.
i) Katasztrófa sújtotta terület: az a terület, ahol a katasztrófa károsító hatása érvényesül, és ezt a Kormány kinyilvánítja.
j) Katasztrófavédelem: a különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során a határozottan feltett kérdés ellenére nem lehetett megállapítani, hogy a házaspár mikor nyújtotta be kárenyhítési kérelmét. Önkormányzati határozat a vissza nem térítendő 400 ezer forintról született, de ebben – a kézbesítésre való utalás mellett – az sem szerepel, hogy a család kárenyhítési kérelmét miként bírálták el, miért nem részesülhettek abban a támogatási formában, amelyről a kárfelmérés készült. 
A polgármester által adott tájékoztatás alapján nem állapítható meg, hogy az 1999-ben történt természeti csapások következtében elszenvedett károk után a 2000-ben történt kárfelmérés megfelelő határidőben történt-e, és az sem, hogy a katasztrófavédelmi igazgatóság a kárfelmérések elvégzésére és elszámolására milyen határidőt szabott meg. 
Az önkormányzattól nem kaptam arra sem választ, hogy a panaszos család kárigénye ügyében a felterjesztési összeggel szemben milyen összegű költségvetési támogatás érkezett az önkormányzathoz és mi indokolta, hogy az önkormányzati rendeleten alapuló, önkormányzati hatósági ügyben [a katasztrófavédelmi szerv közlése szerint a döntés a 13/1999.(XII.1); 11/2000.(VII.26.) helyi rendeleteken alapul] a házaspár nem pénzben, hanem természetben kapott támogatást. Az önkormányzati hatósági ügyben az önkormányzat határozatot (és nem megállapodást) köteles hozni. Ebben a határozatban kellett volna részletesen kifejteni, hogy az önkormányzat miért ezt a megoldást választotta. 
Az önkormányzat által hozott részleges kárenyhítésről szóló határozat (400 ezer forint) nem felelt meg a határozat tartalmi követelményeinek. Az államigazgatási eljárásról szóló törvény előírja, hogy a jogorvoslati jogosultságról a határozat rendelkező részében tájékoztatást kell adni. Ha a határozat nem tartalmaz rendelkezést a jogorvoslati lehetőségről, ezzel a közigazgatási szerv alanyi jogi kötelezettséget szeg meg. Ennek komoly következménye van az ügyben érdekelt fél eljárási jogi viszonyára. A közigazgatási szerv határozatát indokolni köteles. Az indokolás a döntést képező rendelkezés magyarázata. A magyarázat tényekre és jogokra vonatkozik: ezek bemutatása az indokolás. A tényállást az annak alapjául elfogadott bizonyítékok szerint kell megállapítani, és ki kell térni az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyításra és a mellőzés indokaira is, valamint ismertetni kell azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta. Ha indokolása kifogásolható - jelen esetben az indokolás, a jogszabályi hivatkozás hiányzik -, az az ügyfél szempontjából nem lehet közömbös. A jogorvoslati eljárásban az indokolás kifogásolható részei is alapul szolgálhatnak a határozat megváltoztatásához. Összegzésként megállapítható, hogy a panaszos házaspár által kért támogatási formára vonatkozó döntés nem született, illetve a kellékhiányos határozatban az elutasítás ténye, indoka nem szerepel. A kifogásolt határozat kézbesítés vagy postai úton való közlése a megküldött dokumentumokból nem állapítható meg. Az ideiglenes lakhatást biztosító megállapodás a minden részletre kiterjedő határozatot nem pótolja, mivel önkormányzati hatósági ügyben (helyi rendeleten alapuló döntés) határozatot kell hozni.
Tényként kell elismerni, hogy a kárfelmérésben szereplő 3,5 millió forintos kárral szemben az önkormányzat ideiglenes jelleggel lakhatást biztosított a családnak, de azok egymáshoz való viszonya nem ismeretes. Az országgyűlési biztosnak azonban nem feladata az erről való elszámoltatás, vagyonértékelés. Az viszont igen, hogy értékelje az önkormányzat eljárását, tekintve, hogy a kárfelmérés szerint 3,5 millió forint volt a kárigény, melyre vonatkozóan (kérdés ellenére) nem ismeretes, hogy mekkora állami támogatás érkezett. Érdemi döntés hiányában nem volt megismerhető annak indoka, hogy a házaspár miért nem kaphatott pénzbeli támogatást, azzal a kikötéssel is, hogy azt a rendelkezésükre álló telken lakás építésére kell fordítaniuk, és miért nem volt lehetőségük arra, hogy a határozat birtokában dönthessenek annak elfogadásáról vagy a jogorvoslat igénybevételéről. A határozat helyett született megállapodás az önkormányzati hatósági ügyben a határozatot nem pótolja. 
A 6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott arra, hogy: „A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és - eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes”. Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
A vizsgálatban megállapítottam, hogy Perkáta Nagyközség Önkormányzata a kárenyhítési ügyben a kárenyhítési igény minden részletre kiterjedő elbírálásnak és a határozat indokolásának elmulasztásával az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz, tisztességes eljáráshoz fűződő joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott.
A panaszos házaspár lakhatása az ideiglenes jelleggel bérbeadott lakással és a 400 ezer forint összegű támogatással - az önkormányzat álláspontja szerint - megoldódott, melyet azonban a panaszos házaspár az eltelt évek ellenére - a tulajdonhoz való joguk védelme és az állami kárenyhítési akarat érvényesülése szempontjából - a mai napig nem tudott elfogadni. 
A panaszos család ügyében nincs arra mód, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdése alapján felkérjem a Fejér Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatóját az állami támogatás felhasználásának utólagos ellenőrzésére és annak megállapítására, hogy a panaszos házaspár esetében az állami támogatás felhasználási módjával egyetért-e, a kárenyhítés elérte-e a célját, tekintve, hogy az állam ebben az időben a támogatás biztosításával a döntést az önkormányzatokra bízta. A vizsgált esetben pedig az önkormányzat 400 ezer forint támogatás biztosításával látta a támogatás megoldását, azzal a kikötéssel, hogy ezt az összeget kell az új ház felépítésére fordítani. Az ideiglenes jellegű lakhatás csak az önkormányzat álláspontja szerint megoldás, melyet a panaszosokkal egyetértve nem lehet elfogadni. Az állami akarat - még a részleges kárenyhítés mellet - sem arra irányult, hogy 3,5 millió forint értékű kár bekövetkezésekor 400 ezer forint támogatást kaphasson a károsult, tekintve, hogy az ideiglenes jelleggel bérbeadott önkormányzati tulajdonú lakás a végleges lakhatást nem oldotta meg. 
A kifogásolt döntés csak akkor elfogadható, ha a nagyközségben az adott időben minden károsult ügyében ilyen arányban és ilyen módon történt a kárenyhítés. 
A vizsgálati jelentést megküldöm a Belügyminiszternek, az Esélyegyenlőségért felelős tárca nélküli Miniszternek, a Roma Sajtóközpont Vezetőjének, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főigazgatójának, a Fejér Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Igazgatójának és a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének is.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Perkáta Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy a panaszos család ügyében az önkormányzati rendeleten alapuló kárenyhítési ügyben hozzon érdemi határozatot, és annak megfelelő kézbesítéséről gondoskodjon.
Ugyancsak az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Polgármestert, hogy az önkormányzati hatósági ügyben mindenkor érdemben döntsön a kérelemről. Tartsa szem előtt a határozat alaki és tartalmi követelményének alkotmányos elveit és gondoskodjon a határozatok kézbesítéséről, a jogorvoslathoz való jog biztosításáról.
Kérem Perkáta Nagyközség Önkormányzatnak Polgármesterét, hogy a kezdeményezéseimmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2004. június 7.

Takács Albert sk.