Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4800/2003. sz. ügyben

Ügyintéző: dr. Kristó Annamária

A vizsgálat megindulása

A panaszos abban az ügyben fordult hozzám, hogy kórházi kezelését követően a háziorvosát helyettesítő orvos nem vette betegállományba. Azt sérelmezte, hogy a helyettesítő körzeti orvos eljárása miatt a Budapesti Orvosi Kamarához fordult, azonban panaszát nem vizsgálták ki megfelelően.

Érintett alkotmányos jog:

Tisztességes eljáráshoz való jog: 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog. 

Jogorvoslathoz való jog:
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

Az ügy jogszabályi háttere:

A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény
Ebtv. 44. § Keresőképtelen,
a) aki betegsége miatt munkáját nem tudja ellátni;
Ebtv. 45. § (2) A keresőképesség elbírálására az egészségügyi szolgáltató finanszírozási szerződésben nevesített orvosa és a keresőképesség elbírálására jogosító szerződést kötött orvos jogosult.
(3) A keresőképtelenség a vizsgálatra jelentkezés időpontjától eltérően, legfeljebb öt napra visszamenőleg is igazolható.

A keresőképtelenség és keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről szóló 102/1995. (VIII. 25.) Korm. rendelet
1. § (1) A keresőképtelenség elbírálásának célja, hogy a betegszabadság, illetőleg táppénz igénybevételéhez megállapítsa és igazolja, hogy a munkavállaló (biztosított) a munkáját betegsége vagy tizenkét évesnél fiatalabb beteg gyermeke ápolása miatt ellátni nem tudja.
2. § (1) Az Ebtv. 45. §-a szerinti keresőképtelenség, illetve a keresőképesség elbírálására és igazolására jogosult:
a) a háziorvos, házi gyermekorvos (a továbbiakban együtt: háziorvos),
b) a járóbeteg-szakellátás orvosa,
(2) A kórházi kezelés időtartamára, valamint a pszichiátriai beteg alkalmazkodó (adaptációs) szabadsága esetén a kórház igazolja a keresőképtelenséget. Az utóbbi esetben a betegség mellett az "adaptációs szabadság" megjelölést és annak időtartamát is fel kell tüntetni.
(3) Az (1) bekezdés a) pontjában említett háziorvos a keresőképtelenség elbírálására és igazolására akkor jogosult, ha a háziorvosi tevékenységre az illetékes MEP-pel szerződést kötött.

A háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet
7. § (1) A háziorvos és a fogorvos helyettesítését csak olyan orvos láthatja el, aki a háziorvosi, fogorvosi feladatkörre előírt személyi feltételeknek megfelel.
(2) Az 1. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti háziorvos, illetve fogorvos helyettesítése a munkajogi rendelkezések szerinti történik, az 1. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti esetben a helyettesítésre az önkormányzattal kötött szerződésben külön ki kell térni. Az 1. § (2) bekezdésben meghatározott körben a háziorvos a helyettesítéséről - beleértve annak pénzügyi feltételeit is - maga gondoskodik.

A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény
A MOK feladat- és hatásköre
Felelősségi szabályok
25. § A MOK etikai vétség gyanúja esetén etikai eljárást folytat le. E törvény alkalmazásában etikai vétség:
a) az orvosi foglalkozás szakmai szabályainak, valamint
b) a MOK etikai statútumában foglalt orvosetikai szabályoknak,
26. § (1) A közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal szemben felmerült, fegyelmi eljárás alapjául is szolgáló etikai vétség alapos gyanúja esetén a helyi kamara, illetőleg az etikai eljárást folytató kamarai szerv írásban kezdeményezi a munkáltatónál a fegyelmi eljárás lefolytatását.
28. § (1) Az elsőfokú etikai bizottság az etikai felelősség tárgyában hozott döntését indokolt, írásbeli határozatba foglalja és megküldi az érintett orvosnak, illetőleg az etikai eljárás megindítását kezdeményezőnek.
(2) Az elsőfokú határozattal szemben az érintett orvos, valamint az etikai eljárás megindítását kezdeményező a kézbesítéstől számított 15 napon belül fellebbezhet az országos etikai bizottsághoz.
(3) A másodfokú etikai bizottság a fellebbezés tárgyában írásbeli, indokolt határozatot hoz, és azt megküldi az érintett orvosnak, az etikai eljárást kezdeményezőnek, valamint az első fokon eljáró etikai bizottságnak. E határozatot lehetőleg a fellebbezés benyújtásától számított 30 napon belül kell meghozni.
(4) Amennyiben e törvény eltérően nem rendelkezik, a kamarai etikai bizottság által hozott határozatra a közigazgatási határozatra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
(5) A másodfokú határozat ellen - a (2) bekezdésben meghatározottak szerint - a kézbesítéstől számított 30 napon belül a közigazgatási perekre (Pp. XX. fejezet) irányadó szabályok szerint kereset terjeszthető elő.
29. § (1) Az első- és szükség esetén a másodfokú etikai eljárásban bizonyítási eljárást kell lefolytatni, melynek során az etikai vétség elkövetésével gyanúsított orvos meghallgatását lehetővé kell tenni.

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:

A panaszos kórházi kezelését követően zárójelentésével felkereste körzeti orvosát betegállományba vétel céljából. Háziorvosa ebben az időpontban szabadságon volt, azonban a helyettesítő orvos a zárójelentésben foglaltak ellenére a panaszost nem vette betegállományba. Végül a panaszosnak a távolabb eső járóbeteg-szakrendelést kellett felkeresnie táppénzes állományba vétel céljából. A helyettesítő háziorvos eljárása miatt a panaszos az illetékes Orvosi Kamara Etikai Bizottságához fordult.

A panaszos beadványához csatolta a rendelkezésére álló dokumentumokat, nevezetesen a Budapesti Orvosi Kamarához benyújtott panaszát, valamint panaszának elutasítását. A hiányos dokumentumokra tekintettel, megkerestem a Budapesti Orvosi Kamara II. számú Etikai Bizottságának elnökét azzal a kéréssel, hogy vizsgálatomhoz bocsássa rendelkezésemre az Etikai Bizottsághoz benyújtott panaszt, és annak kivizsgálásáról készült teljes dokumentációt. A Kamara elnöke kísérő levelében arról is tájékoztatott, hogy az Etikai Bizottság döntésével szemben a panaszos nem élt jogorvoslati jogával. 

Vizsgálatom arra irányult, hogy a Budapesti Orvosi Kamara Etikai Bizottsága eleget tett-e a jogszabályokban előírt feladatainak, kötelezettségeinek, eljárásával nem sértette-e meg a panaszos - Alkotmányban rögzített - alapjogát, nevezetesen: a tisztességes eljáráshoz való jogot és a jogorvoslathoz való jogot. 

A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény szabályozza a Magyar Orvosi Kamara (a továbbiakban: MOK) feladat és hatáskörét, így többek között az orvosokkal szemben etikai vétség gyanúja miatt eljárást folytat le. A törvény arra is felhatalmazást ad a fegyelmi eljárás alapjául szolgáló etikai vétség alapos gyanúja esetén írásban kezdeményezze a munkáltatónál a fegyelmi eljárás lefolytatását.

A Magyar Orvosi Kamaráról szóló törvény részletesen szabályozza az etikai bizottság eljárását, amely szerint úgy az első, mint a másodfokú eljárásban bizonyítási eljárást kell lefolytatni, amelynek során az etikai vétség elkövetésével gyanúsított orvos meghallgatását lehetővé kell tenni.

A törvény azt is kimondja, hogy az elsőfokú etikai bizottság az etikai felelősség tárgyában hozott döntését indokolt, írásbeli határozatba foglalja és megküldi az érintett orvosnak, illetőleg az etikai eljárás megindítását kezdeményezőnek. A törvény arról is rendelkezik, hogy az elsőfokú határozattal szemben az érintett orvos, valamint az etikai eljárás megindítását kezdeményező a kézbesítéstől számított 15 napon belül fellebbezhet az országos etikai bizottsághoz.

A kamarai etikai bizottság által hozott határozatra a közigazgatási határozatra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. A másodfokú határozat ellen pedig a kézbesítéstől számított 30 napon belül a közigazgatási perekre (Pp. XX. fejezet) irányadó szabályok szerint kereset terjeszthető elő.

A rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból azonban nem állapítható meg, hogy az Etikai Bizottság elutasító döntését mely tényállásra alapozta. Az eljárás során nem készült jegyzőkönyv, az elutasítás indokolásából az sem derül ki, hogy a panaszlott orvos jogosult volt-e helyettesíteni a panaszos háziorvosát. Az első fokú elutasító döntésben a panaszosnak nem biztosították a törvényben előírt fellebbezési jogot sem.

A keresőképtelenség és keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről szóló 102/1995. (VIII. 25.) Korm. rendelet pontosan meghatározza, hogy az Ebtv. 45. §-a szerinti keresőképtelenség, illetve a keresőképesség elbírálására és igazolására a háziorvos, illetve a járóbeteg-szakellátás orvosa jogosult.

A háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet 7. § (1) bekezdése szerint: a háziorvos helyettesítését csak olyan orvos láthatja el, aki a háziorvosi feladatkörre előírt személyi feltételeknek megfelel.

Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozata szerint: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények." 

Az országgyűlési biztosok gyakorlata szerint az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye olyan alkotmányos alapérték, amely minden jogalkalmazót kötelez. A jogbiztonság követelményének részét képezi a tisztességes eljáráshoz való jog, amelyet az eljárási garanciák betartása biztosít az állampolgárok számára. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének részét képező tisztességes eljáráshoz való jogból ered a tájékoztatáshoz való jog, amely az Alkotmány 64. §-ában biztosított kérelemhez való jogból vezethető le. Ennek megfelelően az eljáró szervek kötelesek biztosítani az Alkotmányban és a törvényekben meghatározott alapelvek, eljárási rendelkezések érvényre juttatását.

Az Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az Alkotmány 57. §-a által biztosított általános jogvédelmi garanciákat (tisztességes eljárás elve, jogorvoslathoz való jog) az (5) bekezdés szerint, nevezetesen a jogorvoslati jogot mindenki "a törvényekben meghatározottak szerint" gyakorolhatja. A jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét jelenti. Az Alkotmánybíróság szerint a jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti az, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el. 

A jogállamiság alkotmányos követelményéből következik az állampolgárok joga a tisztességes eljáráshoz, ami magában foglalja azt a követelményt, hogy a hatóságokhoz intézett kérelmeikre, megfelelő határidőn belül érdemi és indokolással ellátott megalapozott választ kapjanak. Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Budapesti Orvosi kamara II. számú Etikai Bizottsága a panaszos etikai vétség tárgyában benyújtott kérelmét - a dokumentáció tanúsága szerint – nem vizsgálták ki kellően, nem tárták fel kétséget kizáróan a tényállást, amelyre az elutasító döntést alapozták, és nem biztosították a törvényben előírt fellebbezési jogot sem. Mindezek következtében a panaszost a fent kifejtett alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte. 

A feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a Budapesti Orvosi Kamara Elnökének a következő kezdeményezést teszem:

A konkrét ügyben folytassa le a törvényben előírt eljárási szabályoknak megfelelő egyedi eljárást.

A jövőre nézve felhívom a Magyar Orvosi Kamara Elnökének a figyelmét a jelentésben feltárt alkotmányos visszásságot előidéző eljárási hiányosságokra, azzal a kéréssel, hogy a jelentést juttassa el a Megyei Kamarák elnökeinek, az egyedi kérelmek elbírálása során minden esetben érvényesítsék a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogot, és a kérelmezőknek a jogszabályokban meghatározottak szerinti eljárással megalapozott, megfelelően megindokolt választ adjanak.

Budapest, 2004. március 10.

Lenkovics Barnabás