Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4677/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
A panaszos 1991-1994 között 76 ha föld-, illetve erdőterületet vásárolt. Előadta, hogy különböző rendeltetésű földterületek sorsának és hasznosításának érdekében több hatósági eljárást is kezdeményezett. Az ingatlanokon szabadidő központot, cross-pályát és repülőgép-múzeumot szándékozik létesíteni, azonban az alsónémedi önkormányzat (polgármesteri hivatal), valamint a Dabasi Körzeti Földhivatal ebben rendre gátolják. Az első fokú építésügyi hatóság az elhúzódó eljárásával, az indokolatlanul támasztott követelményekkel törekvéseit gyakorlatilag meggátolja vállalkozásaiban. 2002. februárjában építési engedély iránti kérelmet nyújtott be cross-pálya építésére, azonban azt a mai napig nem kapta meg, így rákényszerült az engedély nélküli építkezésre, amiért megbírságolták. A panaszos azért kér vizsgálatot, mert úgy érzi, az eljárásokra illetékes hivatalok visszaélnek hatalmukkal, késedelmesen vagy egyáltalán nem intézkednek, jogszabályi kötelezettségüknek nem tesznek eleget.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, a tulajdonhoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat megindításával egyidejűleg, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (2) bekezdése alapján felkértem a Fővárosi Közigazgatási Hivatal és a Pest Megyei Földhivatal vezetőjét, hogy a panasszal kapcsolatos álláspontjáról adjon tájékoztatást, és kértem intézkedését is, amennyiben a panasz megalapozott.

Megállapított tényállás:
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a megkérésem alapján lefolytatott vizsgálat eredményéről az alábbiakban tájékoztatott. A vizsgálathoz szükséges iratokat csak sürgetésre kapta meg. Az egyszintes, fémszerkezetű, ideiglenes jellegű tároló-, szociális és irodaépület építésére vonatkozóan két kérelem érkezett az első fokú építésügyi hatósághoz (2002. február 6. és 2002. május 6.). A vizsgálat során megállapítható volt, hogy a hatóság nem tisztázta teljes körűen a tényállást, számos anyagi és eljárásjogi hibát követett el. Nem talált a felettes szerv arra magyarázatot, hogy a panaszos sürgető levele benyújtásáig (2003. március 17.) „miért hallgatott az eljáró hatóság, illetve arra, hogy a kérelmező miért nem pótolta a beadvány hiányosságait”. A hatóság 2003. novemberében tartott helyszíni szemléje során tapasztalta, hogy az épület engedély nélkül megépült. „Nem vizsgálta azonban a szabálytalan építkezés időpontját és a cross-pálya építésére vonatkozóan sincs a jegyzőkönyvben információ”. Az első fokú hatóság az engedély nélküli építkezés tényének megállapítása ellenére az építési engedélyezési eljárás szabályai szerint tett további intézkedést, és csak 2004. márciusában kötelezte az építtetőt (aki nem azonos a panaszossal) a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására. Összegezve, a hivatalvezető megállapította, hogy az első fokú építésügyi hatóságnak a vonatkozó eljárási és szakmai szabályok ilyen mértékű megsértésével folytatott eljárása indokolja az ügy munkáltatói jogkörben való kivizsgálását, erre felhívta az Alsónémedi Önkormányzat jegyzőjét. Javasolta továbbá az eljáró ügyintéző felelősségre vonását. Egyidejűleg felhívta „az első fokú építésügyi hatóság figyelmét a vonatkozó jogszabályok szigorúbb betartására és betartatására”.
A Pest Megyei Földhivatal vezetőjének válaszából az alábbiak állapíthatóak meg. Lakossági bejelentésre indult a panaszos – alsónémedin lévő épületekkel beépített és repülőgép tárolásra használt - ingatlanát érintő eljárás (2002. május 8.), míg a cross-pálya létesítéséhez szükséges más célú hasznosítás engedélyezése iránti eljárás (2002. április 22.) a panaszos kérelmére indult. A két ügyben helyszíni szemlét tartott az első fokú földvédelmi hatóság 2002. június 25-én, majd miután nem lehetett a bejelentésre indult eljárásban az igénybe vett területet megbecsülni, földmérő közreműködésére volt szükség. A Dabasi Körzeti Földhivatal mindkét, engedély nélkül más célra használt mezőgazdasági ingatlan részterület eredeti állapotba való helyreállítására kötelezte a panaszost. (2002. szeptember 25. és szeptember 27.) A Földhivatal mindkét határozatában felhívta a panaszos figyelmét arra, hogy a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Földtv.) értelmében indokolt esetben a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM) - kérelemre - felmentést adhat az eredeti állapot helyreállítása alól. Az FVM a panaszos kérelmére - a megyei földhivatal javaslata alapján - mindkét területre megadta a felmentést, a Földtv-ben szabályozott földvédelmi járulék és földvédelmi bírság kiszabása mellett.
A Pest Megyei Földhivatal arról tájékoztatott, hogy álláspontja szerint miután a panaszos „nem rendelkezett olyan első fokú földhivatali határozattal, amelyben a földhivatal hozzájárult a más célú hasznosításhoz”, a Földtv. „50. §-a értelmében mindkét beruházás engedély nélküli beruházásnak minősült, ezért a Dabasi Földhivatalnak el kellett rendelnie az eredeti állapot helyreállítását”.

Érintett alkotmányos jogok:
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai:
Megállapítottam, hogy az első fokú földvédelmi hatóság - akkor, amikor a más célra engedély nélkül hasznosított termőföld eredeti állapotába való helyreállítását elrendelte - a Földtv. 50. § (1) bekezdése alapján előírt intézkedési kötelezettségének tett eleget. A hivatkozott törvényhely (2) bekezdése alapján ugyanis a termőföld engedély nélküli hasznosításúnak minősül, ha a más célú hasznosítás megkezdésekor az engedélyezés még nem történt meg. Egyetértve a megyei földhivatal vezetőjének álláspontjával, a körzeti földhivatal a jogszabályban előírtak alapján az ismertetettektől eltérően nem hozhatott más határozatot.  A Földtv. 51. § (3) bekezdése értelmében az eredeti állapotba való helyreállítás kötelezettsége alól – kérelemre, indokolt esetben - kizárólag a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium adhat felmentést. Ilyen esetben egyidejűleg rendelkezni kell a fizetendő földvédelmi járulékról és bírságról is. Megállapítottam azonban azt is, hogy a Dabasi Földhivatal a lakossági bejelentésre és a panaszos kérelmére indult eljárásokban az Áe. 15. §-ban meghatározott 30 napos ügyintézési határidőt többszörösen túllépte.
Alsónémedi Önkormányzat jegyzője az engedély nélküli építkezések ügyében a 2989-3/2004. sz. (2004. május 27.) határozatával a panaszos fennmaradási engedély iránti kérelmét elutasította. Döntését azzal indokolta, hogy a 2002-ben indult engedélyezési eljárás során többször hívta fel szóban és írásban a kérelmezőt hiánypótlásra, aki az ingatlanok művelési ágból való kivonásának rendezéséig kérte az építésügyi eljárás felfüggesztését, majd miután a panaszos a felhívásoknak nem tett eleget, a fennmaradási kérelmet elutasította. Az elutasítással egyidejűleg az engedély nélkül felépített épületek használatát megtiltotta. A határozat ellen a panaszos fellebbezést nyújtott be, a másodfokú eljárás jelenleg folyamatban van.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy az első fokú építésügyi hatóság elhúzódó eljárásával a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos törvényes érdekeit egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott. Fentieken túl szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le:" Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé”.
A jegyző tájékoztatott arról, hogy a felettes hatóság indítványára a mulasztást elkövető köztisztviselőt munkajogilag felelősségre vonta, és intézkedett hivatalában a jövőbeni szabályos eljárások érdekében a jogszabályok maradéktalan betartásáról.
A vizsgálat által feltárt, hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslására - tekintettel arra, hogy a panaszos ügyében döntés született, valamint, hogy a jegyző a mulasztásért felelős ügyintézővel szemben munkajogi felelősségre vonást alkalmazott - ajánlást nem teszek.
A jövőbeni szabályos eljárások érdekében felkérem azonban Alsónémedi jegyzőjét, hogy a hivatalában rendszeresen ellenőrizze mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok megtartását, különös tekintettel az ügyintézési határidőkre.

Budapest, 2004. augusztus18.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet az OBH 4677/2003. sz. jelentéshez

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell.

1994. évi LV. törvény a termőföldről (Földtv.)
3. § E törvény alkalmazásában a) termőföld: az a földrészlet, amelyet a település külterületén az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő, fásított terület művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván;
36. § (1) A használó - ha e törvény másként nem rendelkezik, választása szerint - köteles a termőföldet művelési ágának megfelelő termeléssel hasznosítani, vagy termelés folytatása nélkül a talajvédelmi előírásokat betartani (hasznosítási kötelezettség). Az állam - kártalanítás mellett - elrendelheti, hogy a használó a hasznosítási kötelezettségének termelés folytatása nélkül tegyen eleget (hasznosítási kötelezettség felfüggesztése).(2) Hatósági engedéllyel lehet a) a termőföld (1) bekezdésben foglaltaknak megfelelő hasznosításától időlegesen vagy véglegesen úgy eltérni, hogy az a továbbiakban mezőgazdasági hasznosításra alkalmatlanná válik;
44. § (1) Termőföldet más célú hasznosítással járó beruházás céljára csak kivételesen - elsősorban a gyengébb minőségű termőföld igénybevételével - lehet felhasználni. (5) A termőföld más célú hasznosítása időleges vagy végleges lehet.
46. § (1) A termőföld más célú hasznosítását a területileg illetékes földhivatal engedélyezi.
47. § (1) A kérelemnek a más célú hasznosításhoz szükséges teljes területigényt tartalmaznia kell. (3) A kérelemhez mellékelni kell a földmérési alaptérképnek a más célú hasznosításra tervezett területet feltüntető másolatát és az ehhez tartozó területkimutatást.
48. § (1) A földhivatal más célú hasznosítás engedélyezéséről helyszíni vizsgálat alapján dönt, illetőleg előterjesztést tesz az engedélyezésre jogosult megyei földhivatalhoz.
50. § (2) Termőföld engedély nélküli hasznosításúnak minősül, ha a) a más célú hasznosítás megkezdésekor az engedélyezés még nem történt meg, vagy a más célú hasznosításra kiadott engedélyben meghatározott idő eltelt;
51. § (1) Az eredeti állapot helyreállítását - határidő megjelölésével - a földhivatal határozattal rendeli el. (3) Az eredeti állapotba való helyreállítás kötelezettsége alól, kérelemre - indokolt esetben -, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) felmentést adhat, ilyen esetben egyidejűleg rendelkezik a fizetendő földvédelmi járulékról és bírságról. A felmentési kérelemhez mellékelni kell a tulajdonos hozzájárulását tartalmazó okiratot.
52. § (1) A termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni a külön jogszabályban meghatározott számlára.
55. § (1) Földvédelmi bírságot köteles fizetni az, aki neki felróhatóan d) a termőföldet engedély nélkül vagy annak előírásaitól eltérően hasznosítja más célra.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek: a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
17. § Az építési engedély iránti kérelemhez mellékelni kell a) az építtető építési jogosultságát igazoló okiratot 1 példányban,
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas

1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról (Ktv.)
50. § (1) Fegyelmi vétséget követ el a köztisztviselő, ha közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.
51. § (1) Fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén a munkáltatói jogkör gyakorlója köteles az eljárást - a (2) bekezdés esetét kivéve - megindítani. Nem lehet fegyelmi eljárást indítani, ha a kötelezettségszegés felfedezése óta három hónap, illetőleg a fegyelmi vétség elkövetése óta három év eltelt. (2) A munkáltatói jogkör gyakorlója megrovás fegyelmi büntetést fegyelmi eljárás lefolytatása nélkül is kiszabhat, amennyiben a tényállás megítélése egyszerű és a kötelezettségszegést a köztisztviselő elismeri.