OBH 4549/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Kovács Zsolt
Tárgy: A lakásvásárlás állami támogatása
Az eljárás megindulása:
	A panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert az OTP 1997-ben felszólította az 1991-ben felvett megelőlegezett szociálpolitikai kedvezmény kamatos visszafizetésére, mivel a második gyermekük a szerződésben vállalt 6 éves határidőn túl két héttel született meg. Az OTP ekkor már a 150 ezer forint tőkét és annak 270 ezer forintot kitevő kamatait is követelte. A tartozást nem tudták fizetni ezért az OTP a szerződést felmondta és az árverés veszélyének voltak kitéve. Az állami adósságkezelési program segítségével 2002-ben a kilakoltatás közvetlen veszélyét sikerült elhárítani, de az OTP jelenleg is 800 ezer forint kamat megfizetését követeli rajtuk, és ez a kétgyermekes család létfeltételeit veszélyezteti.
	A pénzintézetek tevékenysége alapvetően nem minősült hatósági illetve közszolgáltatói tevékenységnek, de az állami támogatások folyósításával kapcsolatos eljárásuk hatósági illetve közszolgáltatói tevékenységnek minősül, ezért a vizsgálati hatáskörömet megállapítottam.
	A panaszban foglaltak felvetették, hogy az OTP eljárása ellentétes az Alkotmányban a házasság és a család intézményének, valamint a gyermekek érdekeinek kiemelt védelmét deklaráló szakaszaival, továbbá a rászorulókról való szociális gondoskodás követelményével, és ez alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság gyanújára engedett következtetni, ezért vizsgálatot indítottam és a következőket állapítottam meg:
A tényállás:
	A panaszos és házastársa 1991-ben a lakásvásárlásukhoz hitelt és 200 ezer forint szociálpolitikai kedvezményt vettek igénybe. Annak feltételeként vállalták, hogy a lakásmegvásárlását követő 6 éven belül két gyermekük fog születni. A második gyermekük azonban nem született meg az előírt határidőn belül, csupán az azt követő két héttel.
	Az OTP a második vállalt - de meg nem született - gyermekre tekintettel felvett 150 ezer forint kamatokkal emelt összegének részletekben történő megfizetésére szólította fel őket, de az a hiteltörlesztés korábbi összegének háromszorosát jelentette, ezért azt nem tudták rendszeresen fizetni.
Az érintett jogszabályok:
•	Az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
•	Az 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
12. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani.
(2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
•	Az 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra (...) jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.
•	A 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet a lakáscélú támogatásokról (R.)
2. § (4) A kedvezmény összege gyermekenként 50 000 forint. Az építtetővel (vásárlóval) együtt költöző, a kölcsönszerződés megkötésének időpontjában meglevő, (1) bekezdés szerinti, illetőleg (5) bekezdés alapján számításba vett második gyermek után 150 000 forint, a meglevő harmadik gyermek után 400 000 forint. Minden további meglevő gyermek után gyermekenként 100 000 forint. A szerződéskötést követően született vagy örökbe fogadott gyermek után 50 000 forint. A szerződéskötést követően született, vagy örökbe fogadott gyermek után a 3. § (2) bekezdése alapján igényelhető kedvezmény számolható el.
(5) Fiatal házaspár kérelmére a kedvezményt két gyermekig önálló kölcsönként meg kell előlegezni. A megelőlegezés időtartama - amely alatt törlesztést nem kell fizetni, de az esedékes kamatokat a pénzintézet a költségvetéssel elszámolja - egy gyermek esetében három év, két gyermek esetében hat év. Ha a gyermekek az előírt határidőn belül megszületnek, a kedvezményt a fiatal házaspárnak jóváírják, ha nem születnek meg, úgy a kölcsöntartozást és kamatait a felek megállapodása szerinti módon kell kiegyenlíteni. (1991-ben hatályos szöveg.)
•	A 77/1988. (XII. 27.) PM-ÉVM rendelet (Vhr.)
Vhr. 5. § (1) A kedvezmény megelőlegezésében részesült fiatal házaspárnak a gyermek (gyermekek) élve születését, örökbefogadását, háztartásba kerülését, vagy a lakásban maradó házastárs újabb házasságából származó gyermekének születését - legkésőbb a három, illetőleg a hat év lejáratát követő 30 napon belül - szülési anyakönyvi kivonattal; örökbefogadást az azt engedélyező gyámhatósági határozattal; továbbá a gyermek elhelyezéséről intézkedő bírósági, hatósági határozattal kell igazolnia.
(2) Az (1) bekezdésben említett három, illetőleg hat év lejárata a terhesség időszakára meghosszabbodik, ha a fiatal házaspár a terhességet a lejáratot követő 30 napon belül hatósági orvosi bizonyítvánnyal igazolja. (1991-ben hatályos szöveg.)
•	A 36/1993. (XII. 29.) PM-BM együttes rendelet a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet végrehajtásáról kiadott 77/1988. (XII. 27.) PM-ÉVM együttes rendelet módosításáról
7. § (1) Ez a rendelet 1994. január 1. napján lép hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépést követően benyújtott kérelmekre kell alkalmazni.
(2) A hatálybalépés időpontjában hatályát veszti a Vhr. 5. §-a, 11-14. §-ai, és 18. §-ának (3) bekezdése.
•	A 229/2002. (XI. 7.) Korm. rendelettel módosított a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I.  31.) Korm. rendelet 
5/A. § (5) A vállalt gyermek megszületésére vonatkozó határidőt lakás vásárlása esetén az adásvételi szerződés megkötésének időpontjától, lakás építésénél a használatbavételi engedély kiadásának napjától kell számítani. A használatbavételi engedélyt az igénylő házaspár annak kiadását követő 15 napon belül köteles a folyósító hitelintézetnek bemutatni. A gyermekvállalásra vonatkozó határidő a terhesség időszakára egyszer meghosszabbodik, ha az igénylő házaspár a terhességet orvosi bizonyítvánnyal a vállalási határidő lejártáig a folyósító hitelintézetnek igazolja.
A vizsgálat megállapításai:
	A panaszos kérelme megalapozott.
A panaszosok a lakásvásárlásuk idején hatályos lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet alapján az új lakás vásárlásához állami juttatásként vissza nem térítendő lakásépítési kedvezményt igényeltek. 
	A lakásvásárlási támogatás mértéke, és a kedvezményezettek körének meghatározása közgazdasági és demográfiai kérdés, amely alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének a függvénye. A költségvetésből erre a célra fordítható összeg meghatározására a jogalkotó nagyfokú szabadsággal bír, mert az alkotmányos jogokból sem a támogatás összegére, sem a jogosultak körének meghatározására nem állapítható meg kötelezettség.
	A jogszabály célja, hogy a lakáshoz jutás támogatásával ösztönözze a fiatal házasokat - az általános tendenciával ellentétesen - több gyermek vállalására. A támogatás - jogi kifejezéssel élve - eredmény kötelem, ami azt jelenti, hogy a vállalás nem teljesítése esetén nem jár a támogatás, és a már felvett összeg hitelnek minősül. A "határidőn túl" született gyermekek után csak a még vissza nem fizetett adósság erejéig lehet a támogatást igénybe venni.
	A panaszosok szerződésének megkötésekor hatályos Vhr. 5. § (2) bekezdése - a biológiai folyamatok befolyásolhatóságának csekély voltára tekintettel - ezen a szigorú határidőn annyiban könnyített, hogy lehetővé tette a három, illetőleg hat éves határidő meghosszabbítását a terhesség időszakával, ha a fiatal házaspár a határidő lejártát követő 30 napon belül hatósági orvosi bizonyítvánnyal a terhességet igazolta. Ezt a kedvezményt a 36/1993. (XII. 29.) PM-BM együttes rendelet - a panaszosok által a második gyermek megszületésére vállalt hat éves határidő lejárta előtt - 1994. január 1-jétől hatályon kívül helyezte.
	Azt a szigorú határidőt, amit a jogszabály a gyermekek születésére előírt, a jelenleg hatályos lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet  5/A. § (5) bekezdésében az 1994 előtti szabályozáshoz hasonlóan ismét enyhíti, azzal, hogy a gyermekvállalásra vonatkozó határidő a terhesség időszakára egyszer meghosszabbodik.
	Az a kérdés, hogy az OTP helyesen alkalmazta-e a 36/1993. (XII. 29.) PM-BM együttes rendelet 7. § (2) bekezdésében a Vhr. 5. §-ának hatályon kívül helyezéséről szóló szakaszban foglaltakat, amikor ugyanezen szakasz (1) bekezdése szerint e rendelet rendelkezéseit a hatálybalépését követően benyújtott kérelmekre kell alkalmazni.
	Az OTP 1997-ben az akkor hatályos rendelet szerint nem vette figyelembe azt a tényt, hogy panaszosok gyermeke megszületett, csupán a vállalt határidőn túl néhány nappal. A panaszosok a hitellé minősített támogatás visszafizetését a felvett hiteleik törlesztése mellett nem tudták teljesíteni, ezért a szociális biztonságuk megrendült, és a lakás megtartása, valamint a két gyermekük nevelése is veszélybe került. Az a körülmény, hogy a panaszos második gyermeke nem koraszülöttként jött a világra, illetve az orvostudomány jelenlegi állása szerint megoldható módon nem „sietették” a megszületését, azzal a következménnyel járt, hogy az állam által az állampolgárok gyermekvállalását ösztönző támogatási forma az OTP egyoldalú jogértelmezése folytán a két gyermeket nevelő család adósságcsapdájává vált.
	A jogszabály a gyermeket vállaló szülőket azzal is támogatja, hogy amennyiben egy gyermek utólag születik meg, úgy a felvett hitelből még fennálló tartozás bizonyos mértékben csökkenthető. A panaszos esetében nem csupán a kedvezményt minősítették át hitellé, de még az utólag született gyermekek után járó kedvezményt sem számították be.
	Az országgyűlési biztos az OBH 2635/2003. számú ügyben kifejtette, hogy „Az ügyfelei a negyedik gyermekük megszületése után, tehát 2001. február 1-jét követően igényeltek támogatást, ezért úgy vélik, hogy rájuk is a kormányrendelet 45. § (2) bekezdésének első mondata alapján a jelenleg hatályos támogatási mértékét kell alkalmazni. A pénzintézet, pedig a támogatási igények elbírálásakor ugyanazon szakasz harmadik mondata szerint a nála kötött szerződés időpontját veszi alapul, és annak alapján a szerződéskötéskor hatályos jogszabály alkalmazását tartja helyesnek”. Az elemzés a panaszosok hátrányára állapította meg, hogy a jogszabály előírásai alapján kötött szerződés feltételeit a jogszabály kedvező módosítása nem befolyásolja, hiszen annak „rendelkezéseit a hatálybalépést követően benyújtott kérelmekre kell alkalmazni”. A panaszosok a második gyermek határidőn túli megszületésének bejelentése nem tekinthető a hatálybalépést követően benyújtott kérelemnek, hanem azt csupán a korábbi szerződésüknek a megkötésekor hatályos, és ennek alapján a szerződés tartalmi elemévé vált feltételek szerinti - teljesítésének igazolására jelentették be.
	A jogalkotó 2002-ben - az állampolgári jogok országgyűlési biztosának korábbi (OBH 1156/1998. sz.) jelentéseit is figyelembe véve – visszaemelte a jogszabályba a határidőn túl született gyermekek esetére alkalmazható rugalmasabb határidő számítását, ezért a jogszabály módosítása e tekintetben nem indokolt.
	A jelen vizsgálat a panaszosok esetében ugyanazt a jogi helyzetet állapítja meg, mint az idézett ügyben, csupán azzal a nem lényegtelen különbséggel, hogy esetükben a jogszabály kedvezőtlen irányba módosult. Egyértelműen megállapítható tehát, hogy az OTP nem teheti meg azt a különbségtételt az ügyfelei között, hogy ha az ügyfél az újabb szabályozás kedvező változásait szeretné igénybe venni, akkor a korábbi szabályokat, ha pedig az ügyfél a korábbi kedvezőbb formát venné igénybe, akkor a hatályos kedvezőtlenebb változatát tartja magára nézve követendőnek.
	Az országgyűlési biztos vizsgálata a fentiek alapján megállapította, hogy az OTP Bank Rt. eljárása a panaszosok ügyében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét, és ezzel az állampolgárok szociális biztonságát, továbbá a házasság és a család intézményének, valamint a gyermekek érdekeinek kiemelt védelmét deklaráló szakaszait veszélyeztette.
Ajánlás:
	Felkérem az OTP Bank Rt. elnök–vezérigazgatóját, hogy - szükség szerint a panaszos megkeresésével - tárja fel az ügy összes körülményeit, és intézkedjék a visszásság rendezése iránt!
	Kérem, hogy álláspontjáról 30 napon belül tájékoztasson!
Budapest, 2003. szeptember 10.
Lenkovics Barnabás