Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4162/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Kunné dr. Simonyi Anna
Az eljárás megindulása
A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosa a panaszos beadványát - amelyben a XIV. kerületi Önkormányzat jegyzője építésügyi hatósági eljárását sérelmezte, mert vele szemben diszkriminatívan bánik a hivatal – annak megállapítása mellett, hogy a panasz kisebbségi jogsérelmet nem vet fel, vizsgálatra megküldte.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat megindításával egyidejűleg, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (3) bekezdése alapján az előzményi iratok megküldését és tájékoztatást kértem a XIV. kerületi Önkormányzat jegyzőjétől.

Megállapított tényállás:
A panaszos 1997. januárjában építési engedély iránti kérelmet nyújtott be a háromlakásos épületnek a panaszos használatában álló lakás bővítésére szolgáló toldalék építményre. Ezt megelőzően az egyik tulajdonostárs (1996. 08.28.) bejelentéssel élt az építésügyi hatósághoz, mert a panaszos engedély nélkül bővítette a lakását. Erről a hatóság 1996. szeptember 19-én helyszíni szemlén győződött meg.
Az engedély nélküli építkezés miatt panaszos részére fennmaradási engedélyt adott a hatóság (1997. 01.17.), majd az 1997. szeptember 29-én kelt újabb határozattal kötelezte az építtetőt a lakóház padlásterének megközelítését is tartalmazó fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal mint másodfokú építésügyi hatóság a két határozatot megsemmisítette, és az első fokú hatóságot új eljárásra kötelezte (1998. 11.30.). Az új eljárás során több közbenső intézkedést is tett a hatóság, azonban érdemi döntést nem hozott, ismét fennmaradási engedély benyújtására kötelezte az építtetőt, amely döntést a fellebbezés elutasítása mellett a másodfokú hatóság úgy hagyta helyben, hogy azt kiegészítette. Az építésügyi hatóság a panaszos tulajdonostársa bejelentésére (az illetékes tűzoltóság véleménye alapján) kötelezte építtetőt, hogy a lakóépület padlásterébe –az ott létesített fal elbontásával - biztosítsa a bejelentő zavartalan bejutását. A másodfokú hatóság a határozatot megváltoztatta, és kötelezte az ingatlan két társtulajdonosát, hogy biztosítsák a lakóház padlástere teljes területére való bejutást 60 napon belül az első fokú építési hatósággal előzetesen egyeztetett módon. (1999. 11.18.). Ezt követően számtalan levélváltás történt mind a panaszos, mind pedig a tulajdonostársa és a hatóság között.
A panaszos tulajdonos társa intézkedést kért a jegyzőtől a padlástér megközelítése miatt. Ezt követően az építésügyi hatóság helyszíni ellenőrzést tartott, amelyen a panaszos javaslatot tett a kérdés megoldására, azonban ezt a tulajdonostárs nem fogadta el. A panaszos 2003. 08. 31-én a társtulajdonosa által használt lakótér felett ajtót nyitott a lakóépület tetőzetén és bejelentette a hatóságnak, hogy ezzel biztosítva van társtulajdonosa részére a padlástérbe való bejutás.

Érintett alkotmányos jogok
Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Alkotmány 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (továbbiakban Áe.)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. (2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles. (5) Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására. (6) A közigazgatási és önkormányzati szervtől - a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik. (4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (továbbiakban: Ét.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (2) Az építésügyi hatósági engedély feltételekhez köthető. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
37. § (1) Az építésügyi hatóság engedélye egyben - az engedélybe foglalt szakhatósági előírások vonatkozásában - szakhatósági engedély is, amely azonban nem menti fel az építtetőt a külön jogszabályok szerint szükséges más hatósági engedélyek megszerzésének kötelezettsége alól. (2) Az építésügyi hatóság engedélye az építési munkával kapcsolatos polgári jogi igényt nem dönt el.
38. § (1) Építési munkát - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - csak a jogerős és végrehajtható építési engedélynek, továbbá a hozzá tartozó, jóváhagyott - engedélyezési záradékkal ellátott - terveknek és egyéb okiratoknak, valamint jogszabályban meghatározott esetekben az ezek alapján készített műszaki megvalósítási terveknek megfelelően szabad végezni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (2) Fennmaradási engedély az (1) bekezdésben foglaltak érvényesítése mellett kiadható akkor is, ha a) az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy b) a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható. (3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja. (4) A fennmaradási engedély - építésügyi bírság kiszabása, illetőleg az (1)-(2) bekezdés szerinti szükségszerű átalakítás kötelezettségének és határidejének egyidejű megállapítása mellett - meghatározott időre szóló, visszavonásig érvényes (határozatlan időre szóló) vagy végleges jellegű lehet. (8) Az építésügyi hatóság az (1)-(7) bekezdés alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A (6) bekezdésben foglaltak és az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét a meghatározott idő elteltétől, valamint az engedély visszavonásától, az átalakítási kötelezettségre előírt teljesítési határidő lejártától, illetőleg az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani. (9) Kérelemre a fennmaradási engedély kiadása nem tagadható meg a (8) bekezdésben meghatározott intézkedési idő letelte miatt. Ebben az esetben átalakítási kötelezettséget előírni és építésügyi bírságot megállapítani nem lehet.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek: a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve: ak) a telek oldal és hátsó telekhatárain a kerítést, e) közterületen az a) pontban foglaltakon túlmenően: ec) bármilyen kerítés létesítése; (3) Az (1) bekezdésben kivételként felsoroltak, valamint a (2) bekezdésben nem említett építési, illetőleg bontási munkák építésügyi hatósági engedély nélkül végezhetők.
10. § (1) A 9. § (1) bekezdésének a), b), d) és g) pontjaiban, valamint önkormányzati rendeletben ekként meghatározott építési tevékenység eredményeként megvalósult építmények csak jogerős és végrehajtható használatbavételi engedély alapján vehetők használatba.

A vizsgálat megállapításai:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 17. § (4) bekezdése szerint, ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni. Ugyanakkor, az hogy jelenleg is folyamatban van egy eljárás, az az 1996-ban engedély nélkül létesített épület-bővítménnyel kapcsolatos eljárás következménye. A panaszos beadványában sérelmezett eljárás vizsgálatát - különös tekintettel arra, hogy a XIV. kerületi jegyző csak többszöri sürgetésre küldte meg a vonatkozó iratokat, és a panaszban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról kérésem ellenére nem kaptam választ - szükségesnek tartom.
Az évekig tartó eljárás során hozott döntéseket nem vizsgáltam, a már hivatkozott törvényi felhatalmazás hiányában, magát az eljárást igen.
Az első fokú építésügyi hatóság 1997. január 13-án kelt határozata elleni - határidőben érkezett - fellebbezésnek minősített beadvány elbírálására a másodfokú hatóság 1997. áprilisában hívta fel a hatóságot. Bár a felhívástól számított egy hónapon belül újabb helyszíni szemlét tartottak, újabb döntés csak 1997. szeptember 29-én született. Az 1998. novemberében kelt új eljárást elrendelő határozat alapján indult eljárásban pedig a hatóság. (a jegyző által, a rendelkezésemre bocsátott iratok tanúsága szerint) még csak közbenső intézkedésnek tekinthető (fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelező) határozatot hozott 1999. 07. 14-én. Az Ét. 48. § (8) bekezdése értelmében az építésügyi hatóság a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. Az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani. Figyelemmel arra, hogy az építésügyi hatóság sem bontást, sem átalakítási munkára nem kötelezte az engedély nélkül építkező panaszost az Ét-ben meghatározott - a szabálytalanság tudomásra jutásától számított - egy éven belül, az általa létesített épület-toldalék építménnyel kapcsolatosan a hatóságnak ma már nincs intézkedési lehetősége. Ugyanígy nem hozhat semmilyen kötelezést tartalmazó döntést a hatóság a panaszos tulajdonostársával szemben, az általa szintén engedély nélkül létesített „szélfogó” építménnyel kapcsolatban. 
Megállapítható, hogy az első fokú építésügyi hatóság többszörösen túllépte az Ét-ben rögzített 60 napos ügyintézési határidőt az engedély nélküli építkezések tekintetében, és túllépte az Ét-ben érdemi intézkedésre lehetőséget adó határidőt is.
A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy XIV. kerület Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárása és az ügy érdemében döntést tartalmazó közigazgatási határozat meghozatalának elmulasztása alkotmányos visszásságot okozott a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben. Az elhúzódó eljárással és az Ét-ben intézkedésre nyitva álló határidő túllépésével mára visszafordíthatatlan állapot alakult ki - az engedély nélkül létesített két bővítményt már nem lehet elbontatni -, ami a tulajdonosok közötti tulajdoni hányadokat is befolyásolhatja, és a telek további beépíthetőségére is kihatással van. Ennek azért van jelentősége, mert a panaszos résztulajdonában álló ingatlannak nem csak a panaszolt eljárásban résztvevő két személy a tulajdonosa, hanem az ingatlannak három tulajdonosa van.
A panaszos által 2003. augusztus 8-án bejelentett - a tulajdonostársa lakása feletti - „ajtónyitás” engedély köteles tevékenység. Amennyiben fennmaradhat, úgy kérelemre, a hatóságnak fennmaradási engedélyezési eljárást kell lefolytatni, a már fentebb említett intézkedési határidőn (egy éven) belül. A fennmaradási engedély iránti kérelem mellékletei azonosak az építési engedély iránti kérelmével, azaz, igazolni kell az építési jogosultságot. Társtulajdonban álló ingatlan esetén az építési jogosultságot a tulajdonostársak hozzájárulásával, ennek hiányában a jognyilatkozatot pótló jogerős bírói ítélettel lehet igazolni. Amennyiben az építtető igazolja (akár hiánypótlási felhívásra), hogy megindította a jognyilatkozat pótlása iránti pert, úgy az építésügyi hatóságnak fel kell függesztenie az eljárást.
Az Áe. 15. § (1) bekezdése az elintézési határidőről szólva rögzíti, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ezt a határidőt az Áe. 15 §. (3 ) bekezdése alapján az eljáró közigazgatási szerv vezetője indokolt esetben egy ízben, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja.
Mindezeken túl, a 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le: " Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.
Az iratok áttanulmányozása során a panaszossal szemben diszkriminációra utaló intézkedést, eljárási cselekményt nem találtam, az építésügyi hatóság mindkét - eljárással érintett - tulajdonossal szemben azonos mulasztást követett el, amelynek jogkövetkezményei őket nem érinti hátrányosan.
Az építésügyi hatóság az elhúzódó eljárásával a jogbiztonság elvével összefüggésben és ezzel a tulajdonhoz fűződő alkotmányos joggal kapcsolatban visszásságot okozott, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-a alapján felkérem a XIV. kerületi Önkormányzat jegyzőjét, hogy 
a.) soron kívül hozzon érdemi határozatot a lakóépület padlástere homlokzatán létesített nyílászáróra vonatkozóan;
b.) hívja fel munkatársai figyelmét mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalan betartására.

Budapest, 2004. augusztus 18.

Lenkovics Barnabás sk.