OBH 4054/2003. és a 1771/2001
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Szilágyi Júlia
A vizsgálat megindulása:
	Egy, Abonyban lakó nevelőszülő azzal a panasszal fordult az országgyűlési biztos hivatalához, hogy a város jegyzője olyan értelmű körlevelet bocsátott ki az oktatási intézmények vezetői részére, amely szerint a nevelőszülők nem számítanak nagycsaládosnak, akkor sem, ha háromnál több nevelt gyerek él családjukban. Így a nagycsaládosoknak megállapított iskolai étkezési kedvezményt sem vehetik igénybe. Panaszos ezt a rendeletet sérelmesnek tartja, véleménye szerint az országban máshol élő nevelőszülők megkapják a nagycsaládosoknak járó kedvezményeket, ha családjukban három, vagy annál több gyermeket nevelnek, függetlenül attól, hogy azok saját, vérszerinti gyermekei, vagy nevelt gyermekek.
	Korábban, 2001. elején, ugyanebben a témában fordult hivatalunkhoz egy másik, szintén abonyi, nevelőszülő. Ő is a fenti jegyzői körlevelet kifogásolta, tehát azt, hogy Abonyban csak az számít nagycsaládosnak, aki három vagy több saját gyermeket nevel. Akkor, ezt az álláspontját Abony város jegyzője a Szociális és Családügyi Minisztérium (továbbiakban: SzCsM) tájékoztató levelére alapozta, amelyben az állt, hogy azért nem lehet a térítési díj megállapításánál nagycsaládosként figyelembe venni a nevelőszülőket, mert a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (továbbiakban: Gyvt.) 5. § d) és e) pontjai nem nevesítik a nevelőszülőt a gyermek hozzátartozói, illetve közeli hozzátartozói között. Ezért a panaszos állásfoglalást kérő levéllel fordult a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának vezetőjéhez, aki válaszában a minisztériumi állásfoglalással ellentétes véleményét fejtette ki. Szerinte ugyanis a nevelőszülőknek is jár a normatív kedvezmény, mivel a 150/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet – a 2002. évi IX. törvény helyezte hatályon kívül – a nevelőszülői jogviszonyról 7. § (2) bekezdése kimondja, hogy a gyermekétkeztetést és a személyi térítési díjat a nevelőszülő köteles megfizetni, vagyis mint tartásra kötelezett személynek [Gyvt. 5. § f) pont] neki is jár a kedvezmény.
	Így tehát két, egymásnak ellentmondó, álláspont alakult ki az étkezési hozzájárulás után járó kedvezmény kérdésében. A panaszos kérése az volt az országgyűlési biztos felé, hogy álláspontjának kifejtésével segítse eldönteni a fentebb vázolt jogértelmezési vitát. Az országgyűlési biztos szintén a Szociális és Családügyi Minisztériumhoz fordult állásfoglalást kérve. A minisztérium korábbi levelében foglaltakat megismételte, elutasítva a panaszos igényét a normatív kedvezmény igénybe vételére. 
	Tekintettel a két, egymással egybehangzó problémát felvető panaszra, felmerült a panasszal érintett nevelőszülők, illetve a családjaikban nevelkedő gyermekek hátrányos megkülönböztetésének lehetősége, nevezetesen a diszkrimináció Alkotmányban foglalt tilalmának sérelme, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján az országgyűlési biztos vizsgálatot rendelt el.
Érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 70/A. §-a szerint: „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. „
Alkalmazott jogszabályok:
•	1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
•	1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról
•	133/1997. (VII. 29.) Kormány rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról
•	35/1994. (VI. 24.) AB határozat
•	60/1992. (XI. 17.) AB határozat
Megállapított tényállás:
A két panasz keletkezése között eltelt időszakban több olyan jogszabály módosítás is történt, melyek érintik a fent kifejtett kérdéskört, szabályozó jogszabályokat is. Ezért szükségessé vált ezek újbóli megvizsgálása a vonatkozó probléma szempontjából. 
	Abony város jegyzője 2000. 09. 28-án kelt levelében az alább idézett iránymutatást adta az oktatási intézmények vezetőinek: 
„2. Nevelőszülőnél élő átmeneti, illetve tartós nevelésbe vett gyermek részére nem biztosítható normatív térítési-díj kedvezmény.
3. A kedvezmény megállapítása szempontjából nem vehető figyelembe a közös háztartásban élő, átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek.”
	Az iránymutatás a Szociális és Családügyi Minisztériumtól kért állásfoglalásra hivatkozik a fenti tiltás kiadása során. Az első minisztériumi állásfoglalás, melynek dátuma 2000. 09. 25. volt, a Gyvt. 5. § d) és e) pontjaira való hivatkozással írta azt, hogy a tartósan nevelt, illetve ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermekek után az iskolai étkezési díjkedvezményt nem lehet igénybe venni, mivel e jogszabályhelyek nem nevesítik a nevelőszülőt a gyermek hozzátartozói, ill. közeli hozzátartozói között.
Még mindig a 2000. szeptemberében keletkezett minisztériumi levél hivatkozik a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról szóló 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet (továbbiakban: R.) 17. §-ra is, amely – az SzCsM főosztályvezetője szerint – csak a saját gyermeket nevesíti a normatív kedvezmény megállapításánál figyelembe vehető személyek között.
	Az országgyűlési biztos megkeresésére adott SzCsM válasz – 2001. 08. 31. – már kissé másképpen fogalmaz. Itt az olvasható, hogy a R. 17. § (1) bekezdésének megfogalmazása, miszerint a fizetésre kötelezett nyilatkozatának tartalmaznia kell: „a) 16 éven aluli, b) 25 évesnél fiatalabb…, c) súlyos fogyatékos gyermekeinek számát”, egyértelművé teszi a jogalkotói szándékot, hogy a kedvezmény csak a saját gyermek után jár. Ez a válaszlevél azonban már utal a jogszabály módosításra, ami majd lehetővé teszi, hogy a tartásra kötelezettel közös háztartásban élő bármely más gyermeket is figyelembe vegyék az étkezési hozzájárulás kedvezményének megállapításánál.
	A fenti, minisztériumi állásponttal szemben a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala vezetője úgy ítélte meg, hogy ha a nevelőszülő térítési díj fizetésére kötelezett, akkor a kedvezményt is jogosult igénybe venni.
	A Gyvt. 148. § (1) bekezdése értelmében: „A személyes gondoskodást nyújtó alapellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátása személyi térítési díjának megfizetésére a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő vagy más törvényes képviselő köteles.” 
	Ugyancsak a Gyvt. ezen 148. § (5) bekezdése a normatív kedvezményben részesülők felsorolásánál nem tesz különbséget saját és nevelt gyermek között, c) pontja, pedig úgy fogalmaz, hogy a három- és többgyermekes családoknál gyermekenként az intézményi térítési díj 50%-át kedvezményként kell biztosítani.
	Továbbmenve, a 150/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 7. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy: „A napközbeni ellátás keretében, valamint a kollégiumban, illetve diákotthonban biztosított gyermekétkeztetésért a személyi térítési díjat a nevelőszülő fizeti meg.” 
	A fentiek alapján a gyámhivatal megítélése szerint a hangsúly azon van, hogy a szülő háztartásában hány gyermeket nevel. Amennyiben három, vagy háromnál több gyermek nevelkedik a családban, a kedvezményt a szülő igénybe veheti, akár saját, akár nevelt gyermekről van szó.
A vizsgálat megállapításai:
	A továbbiakban tehát meg kell vizsgálni, hogy a fent részletesen tárgyalt jogszabály-helyeket miként változtatta meg a Gyvt-t módosító 2002. évi IX. törvény, valamint a 210/2002. (X. 1.) Korm. rendelet, amely a 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet módosításait tartalmazza. 
	Elsőként megállapítható, hogy a törvénymódosítás nem érintette a Gyvt. 5. § d) és e) pontjait, vagyis azon személyek körét, akik a gyermek tartására kötelezhető hozzátartozók, illetve közeli hozzátartozók körében szóba jöhetnek. 
	Ugyancsak változatlan maradt a vizsgált kérdéskör szempontjából releváns 5. § f) pontja, amely a gyermek tartására köteles személy jogi definícióját adja meg: „a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (továbbiakban: Csjt.) 61. §-a (4) bekezdésében és 62. §-a (1) bekezdésében, a Csjt. 69/A. §-ában, valamint a 69/D. § (2) bekezdésében meghatározott személy,”. A fenti Csjt. paragrafusok áttekintése mutatja, hogy ezen jogszabály-helyek azon eseteket szabályozzák, amikor a családon belül elsősorban tartásra kötelezett személy feladatát nem képes ellátni.
Megállapítható tehát, hogy a Gyvt. fent vizsgált helyein nem azért nem szerepel a nevelőszülő, mert ő nem hozzátartója nevelt gyermekének, hanem azért, mert a Gyvt. más helyen állapítja meg a nevelőszülő, mint tartásra kötelezett személy, jogállását. A tartásra kötelezettség szempontjából ugyanis irreleváns a kötelezett személynek az eltartott gyermekhez viszonyított családi helyzete, sőt az is, hogy hozzátartozó-e egyáltalán. 
	A Gyvt., a 2002. évi IX. törvénnyel módosított, 55. § (1) bekezdése határozza meg a nevelőszülő jogállását, mely alapjául szolgál tartási kötelezettségének nevelt gyermekei vonatkozásában. 
Továbbmenve, a Gyvt. 148. § (1) bekezdése világosan és egyértelműen fogalmaz, amikor kimondja, hogy „A személyes gondoskodást nyújtó alapellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátása személyi térítési díjának megfizetésére a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő vagy más törvényes képviselő köteles.” A jogszabály ekként nem hagy kétséget a felől, hogy a hozzátartozók közül is csak az a szülő kötelezhető a térítési díj megfizetésére, akinek fennállnak a szülői felügyeleti jogai. A „más törvényes képviselő” kitétel, pedig azt jelenti, hogy a hozzátartozó és a nevelőszülő (esetleg gyám, stb.) azonos kategóriát képez, ahol a tartásra és fizetésre kötelezettséget a törvényes képviselői jogállás alapozza meg. 
Másodikként a 210/2002. (X. 1.) Korm. rendelet módosításait kell vizsgálni abból a szempontból, hogy miként változtatta meg a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról szóló 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet hivatkozott szabályait. A módosítás következtében a R. 17. §-a jelentősen kibővült oly módon, hogy szélesebb lett a kedvezményre jogosultak köre. Így, az addigi 16 éves korhatárt 18 évre emelte fel, a súlyos fogyatékos gyermekek mellé beemelte a tartósan beteg gyermekeket is. Az SzCsM által hivatkozott megfogalmazás „gyermekeinek számát” azonban ebben az esetben is változatlan maradt. 
Itt, a normaszöveg szóhasználatával kapcsolatban arra kell felhívni a figyelmet, hogy egyrészt nem fordul elő a „saját gyerek” kifejezés, másrészt a „fizetésre kötelezettel közös háztartásban élő vagy intézményben elhelyezett”, illetve „eltartott gyermekek” megfogalmazás olvasható, ami éppen a Gyvt. 148. §-ában lefektetett jogalkotói szándék megvalósulását van hivatva szolgálni, nevezetesen azt, hogy a fizetési kötelezettséget és a hozzá kapcsolódó kedvezményre jogosultságot egyaránt a tartási kötelezettség határozza meg, szemben a minisztériumi állásfoglalással, amely a saját gyermek státuszhoz véli kötni azt. 
	Összefoglalásaképpen megállapítható, hogy helytelen mind a Szociális és Családügyi Minisztérium állásfoglalása, mind Abony Város Önkormányzata jegyzőjének iránymutatása, ami formai szempontból megvalósítja az Alkotmányban foglalt jogbiztonsághoz fűződő alapjog sérelmét azon keresztül, hogy jogszabálynak nem minősülő egyéb államigazgatási jogi eszköz kiadásával a vonatkozó törvénnyel, illetve kormányrendelettel ellentétes álláspontot fogalmaz meg, és ennek megfelelő utasítást tartalmaz. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (továbbiakban: Jat.) az állami irányítás egyéb jogi eszközei közül csak a határozathoz, az utasításhoz, a szabványhoz és ármegállapításhoz, valamint a jegybanki rendelkezéshez fűz kötelező erőt. A 60/1992. (XI. 17.) AB határozat egyértelműen leszögezi, hogy „a minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások, … , amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerültek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét”. A bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs. A Jat. 54. §-a alapján jogszabály-értelmezésére jogi iránymutatásként elvi állásfoglalásban van mód, amelynek kiadására csak az Országgyűlés és a Kormány jogosult. A fentiek szerint tehát az SzCsM mindkét állásfoglalása semmis, mivel az elsőt a minisztérium főosztályvezetője bocsátotta ki, a másodikat, pedig a miniszter, akik ezzel túllépték hatáskörüket. A városi jegyző iránymutatására is a fentiek érvényesek.
	Tartalmi szempontból vizsgálva a kérdést, pedig az mondható, hogy a panasszal érintett jegyzői iránymutatás és minisztériumi állásfoglalás az Alkotmány 70/A §-ában foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét valósítja meg. Az Alkotmánybíróság 35/1994. (VI. 24.) határozata ugyanis leszögezi, hogy „az alapjognak nem minősülő, egyéb jogra vonatkozó, - jelen esetben az étkezési térítési díj 50%-os kedvezménye - személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal” – itt az azonos ismérvek alapján járó egyenlő elbíráláshoz való joggal.
Ajánlások:
1.	A vizsgálat során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni megszüntetése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 25. §-a alapján felkérem az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy vonja vissza a 2000. 09. 25-ei (16440-1/2000.) és a 2001. 08. 31-ei (57.904-2/2001.) állásfoglalásait azoknak az Alkotmányba foglalt alapjogokba ütköző volta miatt.
2.	Felkérem továbbá Abony város jegyzőjét, hogy szintén vonja vissza a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos tilalmába ütköző, egyébként, pedig a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonságot sértő 5368/2000. iktatási számú iránymutatását.
3.	Kérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala vezetőjének közreműködését abban, hogy a szakmai felügyelete alá tartozó Abony város jegyzője a továbbiakban a jogszabályi követelményeknek mind tartalmilag, mind, pedig formailag megfelelő jogi eszközökkel irányítsa a város intézményeinek működését.
Budapest, 2003. szeptember 8.
Lenkovics Barnabás