Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3993/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás

A vizsgálat megindulása
A jogi egyetemi végzettségű panaszos – Nagykanizsa Megyei Jogú Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltósága (a továbbiakban: NMJV HÖT) korábbi parancsnoka – több beadványában sérelmezte, hogy parancsnoki megbízását Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése indokolás nélkül visszavonta. Álláspontja szerint ez az eljárás nem volt megfelelő. Sérelmezte továbbá a polgármester, a jegyző, a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója, valamint a Tűzoltóság, a Hivatásos Tűzoltók Független Szakszervezete (A továbbiakban: HTFSZ) helyi szervezete eljárását is.

A megállapított tényállás
2002. április 9-én kelt levélben a NMJV HÖT állományának 43 tagja a polgármesterhez fordult, a panaszos viselkedését sérelmezve. (A levelet megküldték a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatójához, valamint a Belügyminisztérium Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatához is.)
A polgármester – Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének megbízásából – a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgató-helyetteséből, személyügyi osztályvezetőjéből, és kiemelt főelőadójából, továbbá Nagykanizsa Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala osztályvezetőjéből és egy önkormányzati képviselőtestületi tagból álló vizsgálóbizottságot állított fel, amely első alkalommal (2002. május 7-én) a NMJV HÖT állományának egy részét – így a panasz előterjesztői közül több, a levelet alá nem írók közül egy személyt – meghallgatta az ügyben. A vizsgálóbizottság 2002. május 15. napján folytatta a levél aláíróinak meghallgatását. Mindkét meghallgatás jegyzőkönyvéből kitűnik, hogy a panaszosok több – esetenként 3-4 – év sérelmeit adták elő.
A parancsnok meghallgatására 2002. május 28. napján került sor. A panaszos állítása szerint meghallgatásakor nem ismerte a polgármesternek írt levelet, az állomány meghallgatásáról készült jegyzőkönyveket azonban elolvasta. 
A Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója 2002. május 29. napján a polgármesternek írt levelében – hivatkozva a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet 11. § j) pontjára – javasolta a panaszos „vezetői beosztásából indokolás nélküli azonnali hatállyal történő felmentését a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 245/D. § (1) bekezdése alapján”. A Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója a parancsnoki feladatok ellátásával a beosztás végleges betöltéséig a parancsnokhelyettest javasolta megbízni. Az igazgató tájékoztatta a polgármestert arról is, hogy a felmentett parancsnoknak a felmentést követő 30 napon belül a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság ügyeletesi, vagy a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltóság megelőzési kiemelt főelőadói beosztása lesz felajánlható.
Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése, 161/2002. (VI. 5.) számú határozatával, zárt ülésen történt meghallgatását követően, a Hszt. 245/D. §-a alapján, azonnali hatállyal, indokolás nélkül visszavonta a panaszos vezetői megbízását, egyúttal rendelkezett arról, hogy 30 napon belül részére az adott fegyveres szerv valamely szervezeti egységénél képzettségének, végzettségének, rendfokozatának megfelelő beosztást, ennek hiányában más alacsonyabb beosztást fog felajánlani részére. A meghallgatás során a panaszos többször nyilatkozott arról, hogy fegyelmi eljárás lefolytatását kéri maga ellen, ezt azonban a közgyűlés elvetette. 
Ezt követően a panaszost rendelkezési állományba helyezték. A NMJV HÖT megbízott parancsnoka – a 26/11/2002. számú jegyzőkönyv szerint – 2002. június 18. napján, meghallgatás során, szóban tájékoztatta a panaszost arról, hogy „a rendelkezési állományba helyezést követően a [NMJV HÖT-ön] nem tud korábbi beosztásához, iskolai végzettségéhez és felkészültségéhez megfelelő beosztást felajánlani”. A panaszos a meghallgatáson kérte a megbízott parancsnokot, hogy „tekintsen el más intézménynél történő beosztásba helyezési ajánlatától, helyette a kialakult szolgálatteljesítési viszonyai alapján tegye lehetővé számára a Hszt. 57. § (3) bekezdése szerinti nyugállományba helyezését, hiszen a kialakult események után más intézménynél való szolgálatteljesítése sem célszerű.”
A BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főigazgatója 2002. július 3-i parancsával, 2003. január 18-i hatállyal panaszos szolgálati viszonyát megszűntette. Panaszos a parancs ellen nem élt a Hszt. 194. §-a szerinti panasszal.

Érintett alkotmányos jogok
a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdése)

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. Erre tekintettel megállapítottam, hogy a panaszolt eljárás során Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlése és polgármestere nem közigazgatási feladatot ellátó szervként járt el, amikor a panaszost vezetői beosztásából indokolás nélkül felmentette. Ezért eljárásukat nem vizsgálhattam. Az Obtv. hivatkozott rendelkezése értelmében a szakszervezetek sem minősülnek sem hatóságnak, sem közszolgáltatást végző szervnek, ezért a HTFSZ helyi szervezete vizsgálatára sincs hatásköröm. Ugyancsak nem terjed ki vizsgálati lehetőségem a munkajogi jogvitákra. Annak vizsgálatára a Munkaügyi Bíróság jogosult. A panaszos a nyugállományba vonulásáról rendelkező parancs ellen panasszal élhetett volna, és a hivatalunkhoz előterjesztett beadványát megelőzően lejárt jogvesztő határidőn belül a jogvita rendezésére jogi lépéseket tehetett volna. Ezt azonban elmulasztotta.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa OBH 5007/1997. számú jelentésében hivatkozott az 1995. és 1996. évi tevékenységéről készült beszámolójában foglaltakra, miszerint „[a] hatóságok hivatásos állományú tagjainak emberi jogi helyzetéről szerzett benyomások” c. fejezetben kifejezte azt a meggyőződését, hogy a hatóságok képviselőinek emberi jogi helyzete kihat, illetve „visszahat” ügyfeleikre. „Ha az eljáró hatóság tagjai a hierarchikus rendszerben kiszolgáltatottak, akkor ennek megfelelően viselkednek azokkal szemben, akiknek ügyeiben eljárnak, akikről gondoskodni kötelesek, akikről – hatalmi helyzetüknél fogva – döntéseket hoznak.” A tűzoltók élet- és munkakörülményeit 2003-ban Gyula Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltóságán hivatalból vizsgáltam. Megállapításaimat az OBH 3182/2003. számú jelentésemben foglaltam össze. A közel évtizedes, töretlen onbudsmani gyakorlatra, valamint a jelen vizsgálatom alapját adó beadványból levonható általános megállapításokra is figyelemmel részben a panaszolt esetre kiterjedően, részben általánosságban tekintettem át a következő kérdéseket.
I.	A belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet 11. § j) pontja úgy rendelkezik, hogy a megyei katasztrófavédelmi igazgató „véleményét ki kell kérni az illetékességi területén a hivatásos önkormányzati tűzoltóság parancsnokának, illetve az önkéntes és a létesítményi tűzoltóság parancsnokának kinevezésénél, illetve felmentésénél.” A konkrét ügyre vonatkozóan megállapítottam, hogy a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója 168-5/2002. számú levelében, amelyben a panaszos beosztásából való azonnali felmentését, továbbá megbízott parancsnokként a korábbi helyettes megbízását javasolta, túllépett véleményezési jogkörén. Ezen eljárásával a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
II.	A rendőrök élet- és munkakörülményeivel kapcsolatos vizsgálatról készült OBH 1924/2004. sz. jelentésemben már megállapítottam, hogy a vezetői beosztásból való indokolás nélküli elmozdítás lehetősége „felveti a vezető beosztásúak jogbizonytalanságban tartását, illetve – mivel „a katonás rend” keretei között feletteseik döntéseinek ők sem mernek ellent mondani – eleve olyan helyzetbe kerülhetnek, hogy felmerül a Büntető Törvénykönyv szerint büntetendő cselekmény, az elöljárói gondoskodás elmulasztása – ami így szól: „Aki elöljárói kötelességét azáltal szegi meg, hogy az alárendeltjének anyagi ellátására vagy fenyegető veszélytől megóvására, illetőleg megmentésére szükséges intézkedést elmulasztja, amennyiben súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.” (Btk. 360. § (1) bek.) – elkövetésének gyanúja.” Úgy vélem továbbá, hogy ez, a Hszt. rendelkezéseiből fakadó, olyan – a felettesek felé irányuló – túlzott, nem szakmai alapú „megfelelési kényszert” eredményezhet, amely a fegyveres szervek szakmai követelményeire, és a vezető beosztások szakmai, parancsnoki és emberi kvalitásaira nincs kellő figyelemmel. 
A panaszos által irányított NMJV HÖT munkáját a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója „Jó”-nak minősítette még a panaszos nyugdíjba vonulása előtti évben is, sőt javaslatot tett a parancsnok jutalmazására is. Ehhez képest néhány hónap elteltével éppen a Zala Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója tett javaslatot a parancsnok vezető beosztásból történő felmentésére. Úgy vélem, hogy az igazgató álláspontjában néhány hónap alatt bekövetkezett gyökeres változás rávilágít arra, hogy az egyes szervek, valamint vezetőik értékelésének rendszere jelenlegi formájában nem alkalmas arra, hogy azok alapján vezetői beosztásba helyezésről, vagy a beosztás indokolás nélküli azonnali visszavonásáról megalapozott döntések szülessenek.
Az állam alapjogvédelmi kötelezettségének teljesítése érdekében is elengedhetetlen minden vezető beosztású személy teljesítményének, szakmai felkészültségének, emberi és parancsnoki kvalitásainak objektív értékelése. Álláspontom szerint ezzel kizárható lenne egyfelől, hogy az adott vezető valamely nélkülözhetetlen képesség, vagy kézség hiányában is betöltse beosztását, másfelől az is, hogy az állomány esetleg valamely vezetőjét indokolatlanul „elmozdítsa” felettese.
A vezetői beosztás azonnali, indokolás nélküli visszavonása, valamint a kötelező, rendszeres (szükség szerint rendkívüli) és egyúttal objektívebb vezető-értékelés hiánya/hiányossága együttesen okozzák a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot.
A már hivatkozott OBH 1924/2004. számú jelentésemben a belügyminiszternek javasoltam, hogy kezdeményezze a Hszt. olyan tartalmú módosítását, ami az osztályvezetők és annál magasabb vezető beosztásúak – ezutóbbiba beleértendő a panaszos is – azonnali hatályú felmentését indokoláshoz köti. Javaslatomat a miniszter elfogadhatónak tartotta. Ezért ezzel kapcsolatban újabb ombudsmani intézkedést nem teszek. Ugyancsak hivatkozva az OBH 1924/2004. számú ügyben folytatott levelezésünkre azonban megerősítem, hogy miniszter asszony intézkedését várom a szóban forgó jogalkotással (Hszt.) összefüggő javaslatom megvalósítása érdekében.
A jogállamiság elvével, és az abból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatójának, hogy hívja fel valamennyi megyei/fővárosi katasztrófavédelmi igazgató figyelmét arra, hogy a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet 11. § j) pontjában foglaltaknak megfelelően, ne tegyenek személyzeti ügyekben javaslatokat, hanem kérésre nyilvánítsanak véleményt az illetékességi területükön működő hivatásos önkormányzati tűzoltóság parancsnokának, illetve az önkéntes és a létesítményi tűzoltóság parancsnokának kinevezésére, illetve felmentésére.

Budapest, 2005. június 13.
Takács Albert sk.