Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3973/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmezte Hevesvezekény Község Önkormányzatának eljárását, mert az 1999. évi árvízkárok következtében súlyosan károsodott ingatlana után az állam által biztosított központi kárenyhítésből nem részesülhetett. 
A vizsgálat az Alkotmányban hátrányos megkülönböztetés tilalmához, a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos a természeti katasztrófa során károsodott ingatlanának helyreállítása, kárának enyhítése érdekében az Önkormányzat segítségét kérte. A kárfelmérési adatlap 1999. augusztus 14-én elkészült, de a panaszos ügyében – a számára elfogadhatatlan határozat – csak 2001. június 5-én született meg. A panaszos álláspontja szerint őt, mint „betelepült” lakost hátrányos megkülönböztetés érte, mert nem falubeli. Kérdésként tette fel, hogy miért nem jogosult olyan juttatásra, amelyre a többi károsult volt, hasonló tényállás mellett?
Az eljárás során megkeresett Polgármestertől tájékoztatást kértem arra vonatkozóan, hogy a panaszos vis maior támogatás iránti kérelme ügyében az önkormányzat a kárenyhítése érdekében milyen intézkedést tett, és kértem az erre vonatkozó iratok megküldését. Választ vártam arra is, hogy a községben volt-e más árvízkárosult, és az ő ügyükben (hány fő?) mikor és milyen tartalmú (támogatás-elutasítás) döntés született.
A Polgármester válaszában közölte, hogy a kérdéses időpontban Hevesvezekényben súlyos árvízhelyzet alakult ki, melynek enyhítése érdekében az Önkormányzat minden lehetséges módon segítette a károsultakat. A község 300 lakóháza közül 240 árvízkárosult volt, amelyből 180 esetben nyújtottak támogatást, a többiek pedig a biztosításuk alapján kaptak anyagi segítséget. A panaszos háza biztosított volt, és e mellett az Önkormányzat is próbált a törvényes keretek között segítséget nyújtani. A Polgármester álláspontja szerint a panaszos együttműködése nem volt megfelelő a helyzetének megnyugtató megoldás érdekében. Végül az Önkormányzat 500 ezer forint kamatmentes visszatérítendő támogatásról döntött, melyet a panaszos nem fogadott el. 
Az iratok tanúsága szerint a panaszos a kárenyhítés megállapítását több ízben – ügyvéd útján is – kérelmezte, előadva, hogy nem kapott határozatot, és számára egyrészt ez azt jelentette, hogy ingatlana helyreállítását nem tudta maradéktalanul elvégezni, másrészt a határozat hiányában további jogorvoslattal sem élhetett. Az önkormányzati hatósági ügyben a határozat meghozatalát a Heves Megyei Közigazgatási Hivatal is szorgalmazta, és kérte annak pótlását.
Az Önkormányzat közel egy évvel a káreseményt követően – más kárigénnyel együtt – tárgyalta a panaszos kárenyhítési kérelmét, az állami támogatás korábban fel nem használt maradvány terhére. A panaszos kárigényét 800 ezer forintban jelölte meg. Az összesített igényeket az Önkormányzat bejelentette a Heves Megyei Védelmi Bizottságnak. A válasz azonban nemleges volt, mert a Védelmi Bizottság a felhasználás engedélyezése helyett arra kötelezte az Önkormányzatot, hogy az összesen közel 4 millió forintot utalja vissza a megadott számlára. Az Önkormányzatot arról is értesítették, hogy az árvízkárokból adódó helyreállítási munkákat lezártnak tekintik, forrás hiányában további támogatásra nincs lehetőség.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

Az ügy jogszabályi háttere
9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól.
4. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével. 
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel. (2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.
Hevesvezekény Község Önkormányzatának 15/1999. (IX.4.) rendeletével módosított 13/1999. (IX.6.) sz. rendelete a lakásépítés-helyreállítás helyi szabályairól 

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzati hatósági ügyben – a helyi rendeleten alapuló támogatás megállapítására vonatkozóan – határozat határidőben nem született.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényhez fűzött Kommentár kimondja, hogy az államigazgatási eljárás végeredménye a számtalan eljárási cselekmény után a hatósági akarat kifejezése, vagyis a döntéshozatal. A határozat tehát a közigazgatási szervnek az államigazgatási eljárásban hozott döntése, mégpedig szóban kihirdetett, írásbeli formában megjelent változatban. A közigazgatási szerv határozatot hoz az ügy érdemében és az eljárás során eldöntendő más kérdésekben, valamint a határozat rendelkező részében tájékoztatást nyújt a jogorvoslati jogosultságról. A közigazgatási szerv határozatát indokolni köteles. Az indokolás a döntést képező rendelkezés magyarázata. A magyarázat tényekre és jogokra vonatkozik: ezek bemutatása az indokolás. A tényállást az annak alapjául elfogadott bizonyítékok szerint kell megállapítani, és ki kell térni az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyításra és a mellőzés indokaira is, valamint ismertetni kell azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta.
A jogorvoslati eljárásban az indokolás kifogásolható részei is alapul szolgálhatnak a határozat megváltoztatásához. Összegzésként megállapítható, hogy a panaszos által kért támogatási formára vonatkozó döntés határidőben nem született. A közel egy év késedelemmel hozott – visszafizetési kötelezettséggel járó – határozat a panaszost elzárta attól a lehetőségtől, hogy az árvízkárosult ingatlanát maradéktalanul helyreállítsa.
Nem fogadható el az Önkormányzat álláspontja, mely szerint a panaszos a megállapodást nem írta alá, és ezért lényegében önmagát fosztotta meg a támogatástól. A helyreállítási támogatás nem a megállapodás megkötésétől függött, hanem a kárfelmérést követő döntéstől, majd amennyiben az Önkormányzat döntése jogerőre emelkedett, úgy mód nyílt a megállapodás megkötésére. A határozat alapján a panaszos eldönthette volna, hogy él-e további jogorvoslati kérelemmel, vagy elfogadja a biztosítási szerződés alapján kapott összeg figyelembevételével megállapított támogatást.
A panaszos ügyében nincs arra mód, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdése alapján felkérjem a Heves Megyei Közgyűlés Elnökét a támogatás felhasználásának utólagos ellenőrzésére és annak megállapítására, hogy a panaszos esetében a támogatás felhasználási módjával egyetért-e, a panaszos ügyében a kárenyhítés miért nem érhette el a célját, tekintve, hogy a kérdéses időben a támogatás biztosításával a döntést az önkormányzatok hozták. A határidőben kiadott határozatban – az ügyfél számára is érthetően – indokolni kellett volna a támogatás mértékét, utalva a Belügyminisztérium figyelemfelhívására, útmutatására, amikor rámutatott, hogy a lakossági támogatások esetében is figyelembe kell venni a biztosítási szerződéseket. Kiemelkedő elv ugyanis a káron szerzés tilalma, mely szerint károsodása folytán a károsult nem kerülhet előnyösebb helyzetbe, mint azt megelőzően volt. Az egyenértékűség elve a kár folytán kapott többféle juttatás összeadását, illetve együttes figyelembevételét követeli meg. Ezt az elvet tartalmazza a Polgári törvénykönyvünk is, melyet követni kellett volna a támogatás megállapításakor.
A kifogásolt döntés csak akkor elfogadható, ha a községben az adott időben minden károsult ügyében ilyen módon történt a kárenyhítés.
A fent kifejtett anyagi jogi szabályok megsértésén túl az Önkormányzat súlyos eljárásjogi hibát is vétett, mivel a panaszos kárenyhítési kérelmét közel egy év elteltével bírálták el. Az Alkotmánybíróság az eljárási határidők mulasztása tárgyában számtalan határozatot hozott.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában kimondta, hogy … [a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények – a polgári perrendtartástól eltérően – különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az Áe. 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.
A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.
„Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom - mint jogalkotó és jogalkalmazó - a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” (30/1997. (IV. 29.) AB határozat)
„Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában is kifejtette, az Alkotmány e rendelkezése csak az azonos szabályozási kör alá vont alanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélkül tett különbségtételt tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. A jogegyenlőségnek ugyanazon jogosultság, vagy kötelezettség tekintetében kell fennállnia.” (624/B/1998. AB határozat)
„Az Alkotmánybíróság már több határozatában is kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezés tiltja az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélküli különbségtételt, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülhetnek. A 624/B/1998. AB határozat arra is rámutatott, hogy a jogegyenlőségnek ugyanazon jogosultság vagy kötelezettség tekintetében kell fennállnia.” (55/2000. (XII. 18.) AB határozat)
A vizsgálat során megállapítottam, hogy Hevesvezekény Község Önkormányzata az árvízkárral kapcsolatos kárenyhítési ügyben a határozat időben történő meghozatalának elmulasztásával a jogorvoslathoz és az egyenlő elbánáshoz való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A vizsgálati jelentést megküldöm a Belügyminiszternek, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főigazgatójának, a Heves Megyei Önkormányzat Elnökének, a Heves Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Igazgatójának és a Heves Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének is.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Polgármestert, hogy az önkormányzati hatósági ügyben mindenkor határidőben döntsön a kérelemről. Tartsa szem előtt a határozat alaki és tartalmi követelményeit – különös tekintettel az ügyfél számára is érthető indokolásra –, és gondoskodjon a határozatok kézbesítéséről, a jogorvoslathoz való jog biztosításáról.
Kérem Hevesvezekény Község Önkormányzatának Polgármesterét, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2004. augusztus 17.

Lenkovics Barnabás sk.