OBH 3904/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna

A vizsgálat megindítása:
A panaszosok beadványukban előadták, hogy 2000. januárja óta nevelőszülők, egyikük négy, másijuk, pedig saját három gyermeke mellett ugyancsak négy átmeneti nevelt gyermeket nevel. A panaszosok Veresegyház jegyzőjétől többször kérték, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. Törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 148. § (5) bekezdése b) pontja szerint a három, vagy többgyermekes családoknak járó 50 %-os normatív étkezési térítési kedvezményt nevelőszülőként is megkaphassák. Beadványaikra a település jegyzője, vagy nem reagált, vagy mind szóban, mind írásban azzal az indoklással utasította el azokat, hogy az a gyermekvédelmi gondoskodásba vett kiskorúakat gondozó nevelőszülőknek nem jár. A panaszosok méltánytalannak tartják, hogy a nevelt gyermekeik után nem kaphatják meg a normatív kedvezményt.
A beadvánnyal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból erdő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való, továbbá az 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Veresegyház jegyzőjétől az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának megküldését kértem, azokat áttanulmányoztam.	
Az egészségügyi, szociális és családügyi minisztertől tájékoztatását kértem arról, hogy a jogalkotó szándéka szerint a Gyvt. 148. § (5) bekezdésének alkalmazása során a gyermeklétszám megállapításánál továbbra is csak a saját gyermek vehető figyelembe, vagy a kedvezmény a három, vagy több gyermeket  gondozó nevelőszülőket is megilleti.
Az ügy jogszabályi háttere:
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
-      2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 

-     1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
56. § (1) A nevelőszülőt az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek, valamint a volt gondozott fiatal felnőtt ellátására nevelési díj illeti meg. A nevelési díj legalacsonyabb összege - gyermekenként - az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 120%-a.
(2) A nevelési díj az öregségi nyugdíj legkisebb összegének a) százötven százaléka, ha a nevelt gyermek a 82. § (1) bekezdésében meghatározott megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság által készített szakvélemény szerint súlyos pszichés vagy diszociális tüneteket mutat, illetve pszichoaktív szerekkel küzd, b) száznegyven százaléka, ha a nevelt gyermek tartósan beteg, illetőleg fogyatékos.
(3) A nevelőszülő a nevelési díj mellett külön ellátmányban is részesül a gyermek ruházatára, tankönyvére, tanszerére és a tanulmányai végzéséhez szükséges egyéb eszközökre, a gyermek költőpénzére, valamint a lakásfenntartás költségeinek kiegészítésére. Az ellátmány éves összege nem lehet kevesebb - gyermekenként - az éves nevelési díj 25%-ánál.
(4) A (3) bekezdésben meghatározott külön ellátmányt elsősorban pénzben biztosítják, és a nevelési díjjal együtt havonta folyósítják.
(5) A nevelőszülő az (1)-(3) bekezdésben meghatározott juttatásokat kizárólag a gyermek megfelelő ellátására fordíthatja.
146. § (1) Ha e törvény másként nem rendelkezik, a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátás, illetve gyermekvédelmi szakellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátásáért, gyermekek átmeneti gondozásáért, valamint a fiatal felnőttek utógondozói ellátásáért térítési díjat kell fizetni.
(2) Az e törvényben meghatározottak szerint a személyi térítési díjat… b) az ellátást igénybe vevő gyermek esetén a szülői felügyeletet gyakorló szülő vagy más törvényes képviselő…az intézménynek fizeti meg.
148. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó alapellátás keretében biztosított gyermekek napközbeni ellátása személyi térítési díjának megfizetésére a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő vagy más törvényes képviselő köteles.
(2) A gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézményben az alapellátások keretébe tartozó szolgáltatások közül csak az étkezésért állapítható meg térítési díj.
(5) Gyermekétkeztetés esetén a gyermek és a tanuló nappali rendszerű oktatásban történő részvételéig a) a rendszeres támogatásban részesülő gyermek és tanuló után az intézményi térítési díj 50%-át, b) három- vagy többgyermekes családoknál gyermekenként az intézményi térítési díj 50%-át, c) tartósan beteg vagy fogyatékos gyermek, tanuló után az intézményi térítési díj 50%-át,
(8) Az (5) bekezdés szerinti normatív kedvezmény megállapításához közös háztartásban élőként kell figyelembe venni a) a tizennyolc éven aluli, b) a huszonöt évesnél fiatalabb, közoktatásban nappali rendszerű oktatásban részt vevő, illetve felsőoktatásban nappali tagozaton tanuló, valamint c) az életkortól függetlenül a tartósan beteg vagy súlyos fogyatékos gyermekeket.
-      133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról
17. § (1) A Gyvt. 148. §-ának (5) bekezdése szerinti normatív kedvezmény megállapításához a térítési díj fizetésére kötelezett nyilatkozatát be kell szerezni. A nyilatkozatnak tartalmaznia kell a fizetésre kötelezettel közös háztartásban élő vagy intézményben elhelyezett a) 18 éven aluli, b) 25 évesnél fiatalabb és oktatási intézmény nappali tagozatán tanuló, valamint c) tartósan beteg vagy súlyos fogyatékos gyermekeinek számát.
-     1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. 
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
A tényállás és a vizsgálat megállapításai:
1)	A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint a panaszosok 2000 augusztusában Veresegyház Város Önkormányzata Szociális és Egészségügyi Bizottságától és a város polgármesterétől kérték, hogy gyermekvédelmi gondoskodásban lévő, nevelt gyermekeik után méltányosságból megkaphassák Gyvt. 148. § (5) bekezdésében meghatározott 50%-os normatív térítési díjkedvezményt. A kérelem benyújtása után a hatóság a következő eljárási cselekményeket tette:
–	 a Szociális és Családügyi Minisztériumtól tájékoztatást kért a nevelőszülőnél élő kiskorúak után, illetve a nevelőszülők munkájáért járó juttatásokról;
–	 a Pest Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat (a továbbiakban: szakszolgálat) igazgatójától listát kért a városukban élő nevelőszülőkről és az általuk gondozott gyermekekről, annak érdekében, hogy a Polgármesteri Hivatal a segítségükre lehessen. A névjegyzéket azért kérték, hogy a gyermekekhez adományokat tudjanak eljuttatni, illetőleg iskolai táboroztatások, nyaraltatások idején előnyben tudják őket részesíteni. 
2001. január 18-án kelt a következő előadói feljegyzés: „A városunkban élő hivatásos, és hagyományos nevelőszülőknél december közepén végzett családlátogatások megállapításairól, tapasztalatairól szóban tájékoztattam a Polgármester urat, mivel a családlátogatásokat az ő felkérésére és utasítására végeztem el……Mivel a panaszos …hiv. nevelőszülőket a családlátogatás során részletesen tájékoztattam, hogy a gondozásukban élő intézeti gyermekek számára azért nem kaphatnak térítési díj kedvezményeket a helyi gyermekintézményekben, mert ennek a lehetőségét a törvényi rendelkezések kizárják, illetve erre  nem adnak lehetőséget… Mivel a tájékoztatás részemről szóban megtörtént, válaszlevél kibocsátását mellőztük. Az ügyet polgármester úr újabb utasításáig irattárba helyezem.”
A panaszosok 2002. december 2-ai keltezéssel levelet kaptak, amelyben a város jegyzője – jogszabályi hivatkozással – arról tájékoztatta őket, hogy a nevelőszülőkhöz kihelyezett gyermekek után az óvodában, iskolában normatív étkezési térítési kedvezmény nem jár.
2003 áprilisában a jegyző a szakszolgálat igazgatójától tájékoztatást kért arról, hogy a gyermekvédelmi gondoskodásban élő, nevelőszülőknél nevelkedő gyermekek után járó pénzbeli ellátmányok milyen ellátások fedezetére szolgálnak. A szakszolgálat igazgatója válaszában azt írta, hogy a Gyvt. a normatív étkezési hozzájárulások kedvezményezetteinek körében a nevelőszülőknél elhelyezett kiskorúakat nem sorolja fel, de támogatásukat nem is tiltja. Az igazgató tudomása szerint a nevelőszülőknél nevelkedő gyermeklétszámra tekintettel több önkormányzat megadja azt.  
A jegyző júliusban az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium állásfoglalását kérte arról, hogy a gyermekvédelmi szakellátásban, nevelőszülőnél nevelkedő kiskorúak óvodai, iskolai étkezési költségéhez megállapítható-e a Gyvt. 148 § (5) bekezdése szerinti normatív kedvezmény.
A jegyző az egyik panaszost 2003. szeptember 10-én levélben tájékoztatta arról, hogy a nevelőszülőknél nevelkedő gyermekek után – jogszabály szerint – a normatív étkezési támogatás nem jár.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy a panaszosok 2002 augusztusában benyújtott – az általuk gondozott, gyermekvédelmi szakellátásba vett gyermekek után normatív étkezési térítési kedvezmény megítélésére vonatkozó – méltányossági kérelmükre jóval az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe.) által előírt elintézési határidőn túl, szóban kaptak választ.  
A panaszosok 2002-ben és 2003-ban is kérték – ekkor már nem méltányosságból – a díjkedvezmény megállapítását. Kérelmüket a jegyző írásban, de nem határozat formájában utasította el.
Vizsgálatom során megállapítottam, az hogy a panaszosok kérelmének elbírálásáról 2000 óta nem született határozat a jogorvoslathoz való, továbbá a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A jogsértések elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján Veresegyház Város Önkormányzatának jegyzőjénél kezdeményezem:

– tekintettel arra, hogy az Áe. 42. § (1) bekezdésében foglaltak alapján a közigazgatási szervnek mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot kell hoznia a jövőben az ügyfelek kérelmeinek elbírálásáról minden esetben, határozatban döntsenek.

2)	Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter tájékoztatása szerint „az étkezésért fizetendő térítési díj megállapítására vonatkozó szabályozásban a gyermek fogalmának meghatározása valóban nem történt meg, ennek elsődleges oka az, hogy a Gyvt. élesen megkülönbözteti a gyermekjóléti alapellátást a szakellátástól és ennek mentén pontosan meg lehet határozni azt, hogy egy gyermek mire lehet jogosult. A nevelőszülőnél nevelkedő gyermek szakellátásban részesül, ugyanúgy, mint a lakásotthonban, gyermekotthonban élő társai, ezért a szakellátásra vonatkozó finanszírozás hatálya alá esik. A nevelőszülő a Gyvt. 56. §-ában meghatározott nevelési ellátmányt és díjat kap, ebből a gyermek teljes körű ellátását neki kell biztosítani… A gyermekjóléti alapellátások közé tartozik a gyermek napközbeni ellátása. A Gyvt. 146. §-ában foglalt felsorolás a gyermekétkeztetés az alapellátások közt szerepel, melyért térítési díjat kell fizetni. Az a gyermek, akinek a családból való kiemelésére került sor és a szakellátásban nevelkedik, az alapellátásokban létező támogatásokat már nem veheti igénybe. Az alapellátásoknak az a célja, hogy a gyermek saját családjában történő nevelkedését támogassa.”
A miniszter azon állásfoglalását – mely szerint a gyermekvédelmi szakellátásba nevelkedő gyermekek után a normatív étkezési hozzájárulás nem vehető igénybe – elfogadom. A gyermekvédelmi gondoskodásba vett, nevelőszülőknél nevelkedő gyermekek után 2003-ban a nevelési díj, a külön ellátmány és a családi pótlék havi összege egészséges gyermek esetén 39.200 Ft/hó, súlyos pszichés vagy diszociális tünetet mutató, illetve pszichoaktív szerekkel küzdő gyermek esetén 47.375 Ft/hó, tartósan beteg, illetve fogyatékos gyermek esetén 50.750 Ft/hó. Ha a nevelőszülők a fentieken kívül még a normatív étkezési kedvezményt is igénybe vehetnék, az azt jelentené, hogy a gyermekvédelmi szakellátásban részesülő gyermekek ellátását a szakellátásra megállapított normatíván felül még az alapellátásokra megállapított normatívából is finanszírozná a költségvetés.  Ez a saját családjukban nevelkedő – arra rászoruló gyermekek – szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos jogát veszélyeztetné. 
Tudomásom szerint az ország területén a normatív étkezési térítési kedvezmény odaítélésénél a jogértelmezés nem egységes. Egyes településeken azt a három, vagy több gyermeket nevelő nevelőszülők is igénybe vehetik, más településeken – így Veresegyházán is – az ilyen kérelmet elutasítják. Az elutasításban részesülő nevelőszülők mindezt hátrányos megkülönböztetésként élik meg. Álláspontom szerint a jogbiztonság alapvető követelménye a jogszabályok egységes értelmezése, annak hiánya a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okoz.
Fentiek miatt az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternél kezdeményezem: 
– gondoskodjon arról, hogy a normatív térítési kedvezmény iránti kérelmek elbírálásakor a  gyermek fogalmát az ország minden településén egységesen értelmezzék.
Budapest, 2003. október 27.
Takács Albert