OBH 3880/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Juhász Orsolya

Az eljárás megindulása:
	A panaszos beadványában Farkaslyuk Község Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos szabályozását tartja sérelmesnek. Azt kifogásolta, hogy hulladékszállítási díjtartozásról kapott felszólítást, holott tőle szemetet nem szállítottak el.
	Alkotmányos jog érintettsége miatt szükségessé vált az Önkormányzat hulladékszállításra vonatkozó helyi szabályozásának vizsgálata is.
	Eljárásom során megkerestem az Önkormányzat gazdasági ügyintézőjét, akinek álláspontját kértem a panasszal kapcsolatban, továbbá kértem a települési szilárd hulladékkal összefüggő, az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló helyi rendelet megküldését.
	Megkerestem az Ózdi Komszolg Kht. (a továbbiakban: Közszolgáltató) gazdasági vezetőjét is, akitől a közszolgáltatás ellátására vonatkozóan kértem tájékoztatást.

A megállapított tényállás:
	A panaszos a 2003. április 24-én kapott fizetési felszólítást kifogásolta, amely szerint 17303 Ft. hulladékszállítási díj tartozása van a Közszolgáltató felé. 2003. május 21-én és június 24-én újabb felszólítást kapott a Közszolgáltatótól. A panaszos méltánytalannak tartja a fizetési felszólítást, ugyanis véleménye szerint „tőle szemetet senki soha (…) el nem vitt”. A panaszos választ kért arra, hogy „ha egyszer nem visznek el tőle szemetet, mire fizessen”.
	Rövid úton megkerestem az Önkormányzat gazdasági ügyintézőjét, aki a hulladékszállításra vonatkozó helyi jogszabályok megküldésén túl, a szolgáltatás ellátásával kapcsolatos információival segítette vizsgálatomat.
	A Közszolgáltató 1999. december 31-ig végezte az Önkormányzat hulladékszállítását. A Közszolgáltató gazdasági vezetője arról tájékoztatott, hogy a panaszos az 1998. és 1999. között keletkezett hulladékszállítási díj tartozása miatt kapta – a beadvány tárgyát képező – a fizetési felszólítást. 
	Az Önkormányzat 2000. január 1-jétől a hulladékkezelési közszolgáltatást az ÉHG Észak-magyarországi Hulladékgazdálkodási Rt. által látja el. A 8/1999. (XII.29.) ÖKT rendelet szerint a hulladékszállításért fizetendő díj összege a kommunális adóba épült be, az ingatlantulajdonosok ennek megfelelően 2000. január 1-je óta a hulladékszállításért nem fizetnek díjat.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (a továbbiakban: Ptk.)
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (a továbbiakban: Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: … a köztisztaság és településtisztaság biztosítása.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
•	1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről (a továbbiakban: Kötv.)
1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.
2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.
•	2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (továbbiakban: Hgt.)
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed
a) minden hulladékra;
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladék-begyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.
(2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
•	242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól (a továbbiakban: kormányrendelet)
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
•	Ózd Város Önkormányzatának 1992. évi 16. sz. rendelete a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről (1997. január 1-jétől hatályos szöveg) – a továbbiakban: Ör.
6. § (2) A szolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa (…) köteles a szervezett szemétszállítást, mint közszolgáltatást igénybe venni, és a szolgáltató részére a szolgáltatási díjat megfizetni.
(3) A közszolgáltatásra vonatkozó szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre, valamint akkor is, ha a szolgáltató a szolgáltatás ellátására vonatkozó rendelkezésre állási készségét bizonyítja.
•	Farkaslyuk Község Önkormányzata Képviselő-testületének 8/1999. (XII.29.) ÖKT. sz. rendelete a magánszemélyek kommunális adójáról
•	Farkaslyuk Község Önkormányzata Képviselő-testületének 6/2003. (III.20). ÖKT sz. rendelete a helyi környezet védelméről, a közterületek és ingatlanok rendjéről, a település tisztaságáról (a továbbiakban: Kör.)
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény (a továbbiakban: Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
Az érintett alkotmányos jogok:
•	1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai:
1.  	Megállapítottam, hogy a kifogásolt fizetési felszólítás a panaszos 1998. és 1999. között keletkezett hulladékszállítási díjtartozása miatt keletkezett. A 2000. január 1-ig hatályban volt Ör. szerint az ingatlantulajdonosoknak a hulladékszállításért díjat kellett fizetniük. 
	Mind a 2000. december 31-ig hatályban volt Kötv. mind pedig a 2001. január 1-től hatályos Hgt., valamint a Hgt. végrehajtására kiadott  kormányrendelet 5. §-a alapján, a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhetett és nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe. Az ingatlantulajdonosok kötelesek az ingatlanukon keletkező települési szilárd hulladékot gyűjteni és az arra feljogosított hulladékkezelőnek átadni. 
	A továbbiakban a Kötv.-t, valamint a felhatalmazására született Ör.-t vizsgáltam, tekintettel arra, hogy a beadvány tárgyát képező fizetési kötelezettség keletkezésének időpontjában ezek voltak hatályban.
	A Kötv. 1. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni (…).
Ennek megfelelően rendelkezett az Ör. 6. § (2) bekezdése, amely szerint „a szolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa (…) köteles a szervezett szemétszállítást, mint közszolgáltatást igénybe venni, és a szolgáltató részére a szolgáltatási díjat megfizetni”.
	A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
	d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
	f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.
Az Ör. szerint a „közszolgáltatásra vonatkozó szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre, valamint akkor is, ha a szolgáltató a szolgáltatás ellátására vonatkozó rendelkezésre állási készségét bizonyítja” [6.§ (3)].
	A panaszos által előadott kifogások egyike sem volt feltétele a kötelező közszolgáltatás igénybevételének, és az érte járó díj megfizetésének. Ezért azon érvelése, hogy ”tőle szemetet senki soha egy szál szalmát el nem vitt”, nem ad lehetőséget arra, hogy a hátralék megfizetésétől a Közszolgáltató eltekintsen.
Az Ör. említett rendelkezései alapján ugyanis a panaszosnak is kötelező volt a közszolgáltatáshoz történő csatlakozás, és a díjfizetési kötelezettség teljesítése. A hulladék elszállítása nem volt feltétele a díjfizetési kötelezettség keletkezésének.  A felek közötti jogviszony a Közszolgáltató - a szolgáltatás ellátására vonatkozó - rendelkezésre állásával létrejött. 
Az említett törvényi és önkormányzati rendelkezéseknek egészségügyi és környezetvédelmi okai vannak, hiszen minden ingatlanon keletkezik olyan hulladék, amelyet nem lehet komposztálás, elégetés útján megsemmisíteni. 
	Megállapítottam, hogy az Ör. szabályozása megfelelt a magasabb szintű jogszabályoknak, ezért alkotmányos joggal összefüggő visszásságot a szabályozás nem okozott.
2.	Az Önkormányzattól kapott tájékoztatás szerint, a panaszos igényelheti a díjhátralék részletekben történő megfizetését, illetve - tekintettel szociális helyzetére - kérésére az Önkormányzat szociális ügyintézője tájékoztatni fogja a tartozás megfizetéshez igénybe vehető támogatásokról. 
3.	A hulladékszállításra is vonatkozó Kör. és a magánszemélyek kommunális adójára vonatkozó hatályos helyi szabályok áttekintését követően megállapítottam, hogy az Önkormányzat szabályozása nem tesz eleget a Hgt. 23. §-ának kívánalmainak. Az említett szakasz az önkormányzatok rendeletalkotási kötelezettségét írja elő, meghatározva azokat a kérdéseket, amelyeket a helyi önkormányzatoknak szabályozniuk kell. 
	A Hgt. 23. §-a szerint a helyi önkormányzatnak rendeletben kell meghatároznia - többek között - a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző szolgáltató megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határát, a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit. 
	A 9/1992. (I.30.) AB határozat szerint „a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (…)”.
	Megállapítottam, hogy Farkaslyuk Község Önkormányzata nem alkotott külön rendeletet a Hgt. 23. §-ában meghatározott tartalommal, illetve sem a Kör., sem a magánszemélyek kommunális adójára vonatkozó helyi rendelet nem szabályozza a Hgt.-ben meghatározott kérdéseket. Az Önkormányzat mulasztása a gyakorlatban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben rögzített jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggésben visszásságokat eredményez. 
	Megállapítottam azt is, hogy Farkaslyuk Község Önkormányzatának szóban forgó mulasztása az Alkotmány 77. § (2) bekezdésével összefüggő visszásságot is eredményez. Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése alapján az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. E szabályból következik, hogy az önkormányzatnak rendeletalkotása során figyelembe kellett volna vennie a Hgt. előírásait. 

Ajánlás, javaslat:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy a hulladékszállításra vonatkozó Kör., illetve a magánszemélyek kommunális adójára vonatkozó szabályok teljes egészében megfelelnek-e a Hgt. 23. §-a által előírt jogalkotási kötelezettségnek.
	Ha a vizsgálat hiányosságot tár fel, úgy - az Obtv. 25. §-ra tekintettel - javaslom, fontolja meg a közigazgatási hivatal vezetője Farkaslyuk Község Önkormányzatánál a témát érintő rendelet alkotásának, esetleg módosításának kezdeményezését.
	Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban, javaslatban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.
Budapest, 2003. augusztus 25.
Takács Albert