OBH 3866/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Ügyintéző: dr. Lukácsi Tamás
I. Az eljárás megindulása
A panaszos levélben fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzata ellen. Azt kifogásolta, hogy a társasházuk földszintjén működő üzletek fényreklámokat szereltek fel az épület homlokzatára, amelyek zavaróan bevilágítanak a lakószobákba. Minderre a lakástulajdonosok hozzájárulása nélkül került sor, az önkormányzat mégis megadta az engedélyt a kérelmezőknek.
Az Alkotmányban deklarált jogállamisághoz és jogbiztonsághoz való joggal (2. § [1] bekezdés) és a tulajdonhoz való joggal (13. § [1] bekezdés) összefüggésben vizsgálatot indítottam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján hatóságnak minősülő szerv eljárásával kapcsolatban.
2003. augusztus 8-án levélben kértem a jegyzőt, hogy a panasszal érintett eljárás során keletkezett iratokat küldje meg számomra, és álláspontjáról tájékoztasson.
A panaszos által kifogásolt határozatok közül több már 2001 folyamán jogerőre emelkedett, ezért ezeket az Obtv. 17. § (4) bekezdése alapján nem vizsgálhattam. Az önkormányzat 6/411-4/2002. számú határozatával a műszaki bolt kérelmére a társasházi tulajdonban levő ingatlanon — korábban kiadott építési engedély alapján — a homlokzati reklámhordozóra a használatbavételi engedélyt végleges jelleggel megadta. A határozat 2002. december 10-én emelkedett jogerőre, ezért, az e határozatot megelőző eljárást — beleértve a határozat alapjául szolgáló, korábban kiadott építési engedélyekkel kapcsolatos első- és másodfokú eljárást — vizsgáltam.
II. Tényállás
A társasház homlokzatára kihelyezett fényreklámokra a panaszos 2000. november 8-án érkezett beadványban hívta fel az építésügyi hatóság figyelmét. Erre választ — sürgetés után — csak 2001. január 24-én kapott. A 2000. november 30-án megtartott helyszíni szemlén és az építésügyi hatóság nyilvántartási adataiból megállapítható volt, hogy a fényreklámok engedély nélkül kerültek kihelyezésre, ám a hatóság csak január 24-én szólította fel az érintetteket a fennmaradási engedély benyújtására.
2001. május 24-én a nagykanizsai városi ügyészség az ügyben felszólalással élt a fenti késedelem miatt, illetve arra hivatkozva, hogy a fényreklám vonatkozásában benyújtott fennmaradási engedély iránti kérelemben az építési jogosultság nem került igazolásra társasházi közgyűlési határozattal, ennek ellenére az építésügyi hatóság nem hívta fel a kérelmezőket hiánypótlásra, és a 60 napos elintézési határidő ellenére érdemi döntést nem hozott. A felszólalásban az ügyészség indítványozta, hogy az építésügyi hatóság a jövőben tartsa be az eljárási határidőket, az eldöntendő kérdésekben hozzon megfelelő, végrehajtható határozatot.
A panaszos 2001. február 2-án kelt beadványában felhívta az önkormányzat figyelmét arra, hogy „teljesen felesleges az érintett üzletek tulajdonosait felszólítani fennmaradási engedélykérelem benyújtására, «építési jogosultságot» úgysem tudnak beszerezni a társasház lakóközösségétől […]. Társasházunk alapító okiratának F) pontja tiltja a […] fényreklámok elhelyezését.” 
Az 1992. április 2-án kelt alapító okirat F) pontja így szól: „A társasház külső vagy belső egységes képét valamennyi tulajdonostárs hozzájárulása nélkül senki sem változtathatja meg. Ezért a ház homlokzatán […] a ház egységes képét vagy művészi hatását bántó feliratú táblát, világítást vagy reklámot […] elhelyezni nem szabad.” A panaszos levelében egyértelművé tette, hogy ő ezt a hozzájárulást nem kívánja megadni.
2001. március 1-én az építésügyi hatóság felhívta az építtetőt arra, hogy építési jogosultságát a törvényben és az alapító okiratban foglaltaknak megfelelően összehívott, határozatképesen meghozott és szabályszerűen dokumentált közgyűlési határozattal igazolja. 2001. március 8-án a társasház közös képviselője benyújtott egy okiratot, amely egyes lakók aláírását tartalmazza. A „Záradék” megnevezésű részben az szerepel, hogy a ház lakói 60 %-os többséggel hozzájárulnak az üzletek reklámtábláinak felszereléséhez és annak világításához. A közös képviselő kézírással rávezette, hogy a döntés az alapító okiratnak megfelelően történt és szabályos. Hasonló okiratok kerültek benyújtásra a műszaki bolt építési tervével és kirakatának átalakításával kapcsolatban.
A panaszos ezt követően számos levelében, illetve az országgyűlési biztoshoz intézett panaszában is azt sérelmezte, hogy ilyen témában közgyűlés tartására nem került sor, ráadásul a határozat nem is tartalmazza valamennyi tulajdonostárs hozzájárulását: emiatt az építési jogosultság igazolása nem volt megfelelő. Ezzel szemben az építési engedélyt megadó határozatok indokolása arra hivatkozik, hogy a kérelmező építési jogosultságát igazolta. A panaszos fellebbezését a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal 2001. június 1-i határozatában (1171-4/2001/H.) az építési jogosultság kifogásolása tekintetében elutasította, arra hivatkozva, hogy a társasház közös képviselője megfelelően igazolta, hogy a közgyűlés többségi határozattal hozzájárult a szóban forgó építési munkákhoz, és „az építésügyi hatóságnak nem feladata, hogy a közgyűlés lefolytatásának körülményeit vizsgálja”.
III. Alkalmazott jogszabályok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
•	Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
36. § Építésügyi hatósági engedély a jogszabályok keretei között akkor adható, ha
f) az építtető építési jogosultságát hitelt érdemlően igazolja.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra — az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján — fennmaradási engedélyt ad, ha a 18—19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt — határozattal — tudomásul veszi.
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól 1957. évi IV. törvény (Áe.)
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell.
Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet
5. § (1) Az építtető az építési, bontási, fennmaradási és a rendeltetés-módosítási (a továbbiakban: építési) jogosultságát a következő okiratokkal igazolhatja: […]
d) társasházi tulajdon esetében az erről szóló külön jogszabályban meghatározottak szerint.
IV. A vizsgálat megállapításai
Az ismertetett ügyészi felszólalásban foglaltakon túl megállapítom azt, hogy az első és másodfokú építésügyi hatóság az ügyben nem tisztázta teljes körűen a tényállást. A társasházi alapító okirat a fényreklám elhelyezéséhez valamennyi tulajdonostárs hozzájárulását megkívánja, erre a panaszos 2001. február 2-i levelében (352/3/2001.) felhívta a hatóság figyelmét, illetve egyértelművé tette, hogy ő ezt a hozzájárulást nem fogja megadni.
A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ennek ellenére az építésügyi hatóság az építési jogosultságot igazoltnak vette a tényállási részben ismertetett — nem minden tulajdonos által aláírt — okirat alapján, a másodfokú hatóság pedig kifejtette, hogy „az építésügyi hatóságnak nem feladata, hogy a közgyűlés lefolytatásának körülményeit vizsgálja”. Ezt az érvelést akkor lehetne elfogadni, ha az elsőfokú hatóságot a panaszos nem értesíti előre, és nem közli, hogy nem járul hozzá a fennmaradáshoz, továbbá, ha az ügyész felszólalásában erre a kérdésre külön ki nem tért volna. Mindkét fokon eljáró szerv — a mellőzés indokának megjelölése nélkül — figyelmen kívül hagyta tehát a panaszos február 2-i levelében foglalt tényállításokat.   
Az Áe. kommentárja a tényállás tisztázásának követelményéről a következőket fejti ki: „A közigazgatási szervek kötelessége az államigazgatási eljárás során előmozdítani a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását. […] Ahhoz, hogy mindezek érdekében döntést hozzon, tisztáznia kell a tényállást. E nélkül a közigazgatási szerv semmilyen döntést nem hozhat. Az államigazgatási eljárás törvényessége, szakszerűsége, eredményessége nagymértékben attól függ, hogy a tényállás tisztázását körültekintően folytatták-e le. Mind a jogorvoslati eljárás, mind a végrehajtási eljárás megelőzhető a legtöbb esetben, ha a gondosan lefolytatott tényállás tisztázását követően megalapozott döntés születik. […] A tényállás tisztázása a konkrét egyedi ügy jogilag releváns tényeinek, körülményeinek a pontos megállapítását, feltárását jelenti. A határozathozatal előtt a konkrét ügy jogilag releváns tényeinek az ún. törvényi tényállással való összevetését kell elvégezni. Csak így lehet eldönteni, hogy a konkrét ügyben alkalmazhatók-e az általános tényállásban meghatározott jogkövetkezmények. Annak egybevetése és megfelelése alapján lehet a döntést az államigazgatási ügyben meghozni. Jogszabálysértő, ha a hatóság a tények felderítése nélkül, a mérlegelés indokait nem feltárva hoz határozatot. Ezt támasztja alá a Fővárosi Bíróság 58. Kf. 33248/1992. sz. eseti határozata is, melyben rámutatott a bíróság arra, hogy a döntés előtt a körülményeket (amelyre a döntést alapozni kívánják) fel kell deríteni, azokat mérlegelni kell és a határozatban azt is indokolni kell, hogy mit miként és miért úgy értékelték.”  
Megállapítom, hogy az első és másodfokú építésügyi hatóság nem tisztázta kellő alapossággal a tényállást, és ezzel az Alkotmányban deklarált jogállamisághoz és jogbiztonsághoz, illetve tulajdonhoz való joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.
A visszásság az időmúlásra tekintettel visszamenőlegesen államigazgatási úton nem orvosolható, ezért kezdeményezésemet a jövőre nézve fogalmazom meg.
V. Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdésben biztosított jogkörömmel élve felkérem Nagykanizsa Megyei Jogú Város jegyzőjét és a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy — a jövőre nézve — döntéseikben hivatalaik a rendelkezésére álló valamennyi adat alapján határozzanak; az ügyfél nyilatkozatait a tényállás megállapításában teljes körűen használják fel, az ellentmondásokat tisztázzák.
Budapest, 2003. szeptember 15.
Lenkovics Barnabás