Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3797/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Juhász Orsolya
A vizsgálat megindulása
A panaszos beadványában Berhida Nagyközség Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos rendeletét tartotta sérelmesnek. Azt kifogásolta, hogy hulladékszállítási díjtartozásról kapott felszólítást, holott tőle hulladékot nem szállítottak el. A panasz alapján felmerült az alkotmányos visszásság gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Eljárásom során megkerestem az Önkormányzat jegyzőjét és kértem a települési szilárd hulladékkal összefüggő, az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló helyi rendelet megküldését. Megkerestem továbbá a VERTIKÁL Építőipari és Kommunális Szolgáltató Rt. (a továbbiakban: Közszolgáltató) gazdasági vezetőjét is, akitől a panaszossal szemben fennálló fizetési tartozásról kértem tájékoztatást. A fentieken túl szükségessé vált Berhida Nagyközség Önkormányzata 24/2000. (XII. 20.) ÖKR. számú rendeletének vizsgálata is.

A megállapított tényállás
A panaszos egyedül élő, nyugdíjas ingatlantulajdonos. Beadványában előadta, hogy 1995. márciusában lemondta a hulladékszállítást, azonban ezt követően is kapott fizetési felszólítást hulladékszállítási díjtartozásról. A panaszos választ kért arra, hogy „milyen jogon perlik, amikor egy lapát szemetet sem vittek el.”
Az Önkormányzat jegyzője a hulladékszállításra vonatkozó helyi jogszabályok megküldésén túl azt a tájékoztatást adta, hogy a panaszos – 2001. január 1. után keletkezett – hulladékszállítási díjtartozásának behajtása miatt megkereste a Közszolgáltató az Önkormányzat jegyzőjét. A jegyző arról is tájékoztatott, hogy a szociális szabályozásról szóló helyi rendelet alapján a lakásfenntartási támogatás keretében hulladékszállítási díj támogatás  nyújtható annak az egyedül élő személynek, akinek a jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének háromszorosát (2003-ban 65.400,-Ft.). Az említett kedvezményt a panaszos 2003. évben igénybe vette.
A Közszolgáltató vezetőjének tájékoztatása szerint „a panaszos ellen „fizetési meghagyás került beadásra a Veszprémi Városi Bírósághoz: 11.424,-Ft. összegben, mely 1998.01.01. és 2000.12.31-ig keletkezett szemétszállítási szolgáltatás díjtartozását foglalta magába. Azóta – pert követően – ítélet született (2.P.20834/2003.), melyben a Bíróság 6 havi részletfizetést engedélyezett alperes számára.”.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog)
77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai
1. Megállapítottam, hogy a Közszolgáltató a kifogásolt fizetési felszólítást egyrészről az 1998. január 1. és 2000. december 31. között, másrészről a 2001. január 1-jétől keletkezett hulladékszállítási díjtartozása miatt küldte meg a panaszosnak.
1.1. Az elsőként említett tartozás miatt a Veszprémi Városi Bíróság ítéletet hozott, mely döntés vizsgálatára – az Obtv. 29. § (2) bekezdés e) pontja értelmében – nem rendelkezem hatáskörrel.
Az Alkotmány X. fejezetében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a bíróságok gyakorolják. A bírák függetlenek, csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírósági eljárásoknak, illetve döntéseknek ezért az országgyűlési biztosok általi felülvizsgálata sértené a bírák önállóságát, függetlenségét, semlegességét, a hatalmi ágak elválasztásának alapvető jogelvét és a jogbiztonság elvét.
A törvény tehát nem ad lehetőséget bírósági eljárás, illetve döntés felülvizsgálatára, így arra sem, hogy az országgyűlési biztos a peranyag bármely részét, vagy folyamatban lévő, esetleg lezárt ügyben a bírósági eljárást megelőző hatósági intézkedéseket kiragadja és vizsgálja.
1.2. A panaszos a 2001. január 1. után keletkezett díjhátralék tartozása miatt ugyancsak fizetési felszólítást kapott.
A sérelemmel kapcsolatban megállapítottam, hogy mind a 2000. december 31-ig hatályban volt Kötv., mind pedig a 2001. január 1-től hatályos Hgt., valamint a Hgt. végrehajtására kiadott  kormányrendelet alapján, a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhetett és nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe.
A Hgt. 20. § (1) bekezdése szerint „az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályok szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni”. A kormányrendelet 5.§-a szerint a települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. A rendelet 8. § (5) bekezdése szerint nem tagadhatja meg a közszolgáltatatás megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos feltételeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állást igazolja.
Az említett törvényi és önkormányzati rendelkezéseknek egészségügyi és környezetvédelmi okai vannak, hiszen minden ingatlanon keletkezik olyan hulladék, amelyet nem lehet komposztálás, elégetés útján megsemmisíteni.
A panaszos által sérelmezettekkel összefüggésben tehát alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem merült fel, mivel az általa említett kifogás nem feltétele a kötelező közszolgáltatás igénybevételének, és az érte járó díj megfizetésének.
2. Az Ör. vizsgálatát követően ugyanakkor megállapítottam, hogy szabályai nem mindenben felelnek meg a magasabb szintű jogszabályoknak, ezért alkalmazása a gyakorlatban alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot rejt magában.
2.1. A panasz és az Ör. megvizsgálását követően megállapítottam, hogy az Ör. szabályozása nem felel meg az arányosság követelményeinek. Az Ör. – a háztartásokban – csak egy űrmértékű – 110 literes – hulladékgyűjtő edény használatát rendeli alkalmazni, valamint a jogi személyek vonatkozásában az 1100 literes konténert kötelezővé teszi, ezáltal szabályozásában figyelmen kívül hagyja a Hgt. illetve a kormányrendelet előírásait.
A két jogszabály követelménye, hogy a rendeletekben megállapított hulladékszállítási díj a Ptk.-ban kimondott szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elvének megfeleljen. A Hgt. kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a kezelt hulladék mennyisége és minősége figyelembevételével kell megállapítani (25. § (1) b)). A kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása egységnyi díjtételek meghatározásával történik, mely az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja (7. § (2) a)).
Az Ör. azonban azáltal, hogy a lakosság számára csak a 110 literes gyűjtőedény igénybevételét írja elő, nem differenciál a háztartásonként ténylegesen kitermelt hulladéknak megfelelő közszolgáltatási díj mértékében. Ha egy háztartásban folyamatosan kevesebb, mint 110 liter hulladék keletkezik hetenként, ennek elszállítási díja ugyanannyi, mint 110 liter szemét esetében.
Szintén nem differenciál a rendelet megfelelően a jogi személyek vonatkozásában, hiszen számukra az 1100 literes tartályt kötelezővé teszi, ezzel figyelmen kívül hagyva azt a körülményt, hogy a jogi személyek köre tág fogalom. Az Alkotmánybíróság hulladékgazdálkodást érintő határozatai szerint az elszállított hulladék mennyiségének és az azért megállapított díjnak arányosnak kell lennie.
A 26/1997. (IV. 25.) AB határozat például hangsúlyozza, hogy "az önkormányzati rendeletalkotással szemben lényeges követelményként fogalmazható meg - más tényezők mellett -, hogy a közszolgáltatás díja az átalányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás értékéhez közelítsen. (ABH 1997. 482, 486.) Az önkormányzatoknak a rendeletalkotás során ezt az elvet figyelembe kell venniük. A képviselő-testületek a szemétszállítási díj meghatározására irányuló szabályozás megalkotásakor kötelesek a szolgáltatási díj összegét a tényleges szemétkibocsátáshoz és az elszállított szemét mennyiségéhez kötni. Ez a kötelezettség közvetlenül a Ptk. 201. §-ából (szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának elve) vezethető le".
Az 54/1998. (XI. 27.) AB határozat pedig elvi jelleggel hívta fel a figyelmet a következőkre: "A szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásuk során maradéktalanul érvényesíteniük kell.”
Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a közszolgáltató pontosan köteles lenne lemérni az ingatlanon keletkező hulladék mennyiségét, de azt igen, hogy – tekintettel az önkormányzatok lehetőségeire és teherviselő képességeire – törekedni kell a fenti elvek gyakorlati megvalósítására.
Összességében megállapítottam, hogy a szóban forgó önkormányzati rendelet szabályozása a hulladékszállítási díj meghatározása körében a magasabb szintű jogszabályokban megfogalmazott arányossági követelményeknek nem felel meg. Az önkormányzat a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében – ez utóbbi jogszabályhely szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - deklaráltakkal összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás, javaslat
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Berhida Nagyközség Önkormányzat – 24/2000. (XII. 20.) sz. – hulladékgazdálkodásról szóló rendelete teljes egészében megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy – az Obtv. 25. §-a alapján – javaslom fontolja meg a közigazgatási hivatal vezetője az érintett önkormányzatnál a rendelet módosításának kezdeményezését.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban, javaslatban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2003. december 
Takács Albert

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: … a köztisztaság és településtisztaság biztosítása.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről – 2000. december 31-ig volt hatályban – (Kötv.)
1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (Hgt.)
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed
a) minden hulladékra;
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladékbegyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.
(2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.

242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
2.§ (2) Az önkormányzat képviselő-testülete rendeletében külön-külön határozza meg az általa szervezett, a települési szilárd, illetve folyékony hulladék (a továbbiakban együtt: települési hulladék) kezelésére irányuló közszolgáltatás díját.
(3) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díjmegállapításának ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására.
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
8. § (1) A 7. § (2) bekezdés a) pontja szerinti egységnyi díjtétel megállapításakor figyelemmel kell lenni arra, hogy a gyűjtőedényzet az ingatlantulajdonos vagy a közszolgáltató tulajdona-e. Ha a gyűjtőedényt külön bérlettel a közszolgáltató biztosítja, annak költsége a díjtétel megállapításánál nem vehető figyelembe.
(4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.
(5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.

Berhida Nagyközségi Önkormányzat Képviselőtestületének 24/2000. (XII.20.) ÖKR. számú rendelete a hulladékgazdálkodásról 
5. § (1) Az ingatlan tulajdonosa lakásonként 1 db fedéllel ellátott 110 literes műanyag kuka hulladékgyűjtő tartályt köteles használni (…)
Egyéb jogi személyek, társasházak 1100 literes konténerről kötelesek gondoskodni (…).

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
29. (2) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak:
e) a bíróság.