OBH 3733/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Lukácsi Tamás
I. Az eljárás megindulása:
	A panaszos — fogyatékos és egészséges művészek számára kiállításokat szervező — civil szervezet az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult. Állítása szerint a Nemzeti Kulturális Alapprogram (NKA) támogatási gyakorlata során hátrányosan megkülönbözteti a fogyatékkal élő személyeket. 
	Az Alkotmányban deklarált emberi méltósághoz való jog (54. §), a diszkrimináció tilalma (70/A. §) és az esélyegyenlőség biztosításának állami célja esetleges sérelme kapcsán vizsgálatot indítottam, és levélben kértem az NKA elnökét, hogy nyilatkozzon a panaszra, illetve, hogy a vizsgálat lefolytatásához szükséges iratokat küldje meg számomra.  
	Az NKA vizsgálatára az országgyűlési biztos hatásköre — a Mellékletben ismertetett jogszabályi rendelkezések alapján —, mint a miniszter felügyelete alatt álló, szervezeti, működési és egyéb szempontokból a miniszter rendelkezési körébe tartozó szervre kiterjed.
II. Tényállás:
	A tényállás megállapításában a panaszos által csatolt iratokra, az NKA elnökének levelére és az általa megküldött Szervezeti és Működési Szabályzatra (SZMSZ) támaszkodtam. A panaszos állítása valószínűsítésére előadta, hogy 29 pályázatukból 10 részesült támogatásban. Ennek okát a diszkriminatív hozzáállásban látja; csatolta a művelődési és közoktatási miniszter 1997. május 26-án kelt levelét, amelyben az szerepel, hogy „az Alap Szervezeti és Működési Szabályzata szerint a hivatásos művészeti tevékenység tartozik az illetékes szakterület szakmai kollégiumához. A közművelődéssel szorosan összefüggő amatőr (műkedvelő) projektek támogatása a Közművelődési Szakmai Kollégium feladata. A Képzőművészeti és Iparművészeti Kollégiumok úgy döntöttek, hogy a[z] […] Alapítvány által menedzselt mozgássérültek egyértelműen nem hivatásos művészek. Olyan műkedvelők, akik saját kedvtelésükre, sajnálatos hátrányaik kompenzálására foglalkoznak művészetekkel.”
	Az NKA elnöke levelében megerősítette, hogy a panaszos alapítvány 1994 óta a fent jelzett (34,5 %-os) arányban kapott támogatást. Előadta, hogy a pályázatok elbírálásáról az illetékes szakmai kollégium dönt. A döntéseket befolyásolni senkinek nincsen jogosítványa, a miniszter, az NKA elnöke nem fellebbviteli fórum a kollégiumi döntések ellen. A szakmai kollégiumok a benyújtott pályázatokat kizárólag szakmai szempontból bírálják el, megkülönböztetést semmilyen szempontból nem tesznek, hiszen — hacsak a pályázatból ki nem derül — nincsen tudomásuk arról, hogy a pályázó milyen társadalmi csoporthoz tartozik, vagy kiket tömörít. 
	Az NKA elnöke felhívta a figyelmet arra, hogy a jelenleg hatályos (2000 októberében jóváhagyott) SZMSZ értelmében a „hivatásos és a magas színvonalú nem hivatásos művészeti tevékenység nem különíthető el élesen egymástól, ezért kérelmeik kezelése és elbírálásuk az illetékes szakterület szakmai kollégiumához tartozik. A közművelődéssel szorosan összefüggő amatőr (műkedvelő) programok […] támogatása a Közművelődési Szakmai Kollégiumhoz tartozik.” (Második rész III. 1.) A Fogyatékkal élő személyek Európai Évéhez kapcsolódóan a NKÖM az Alapprogram keretében ideiglenes kollégiumot hoz létre, amely 20.000.000,— forinttal fog gazdálkodni, és az idei évtől kezdve kifejezetten fogyatékos művészek részére külön pályázatok kerülnek meghirdetésre.
Az NKA álláspontja szerint a fogyatékos művészek támogatásában negatív megkülönböztetést nem tesz.
III. Alkalmazott jogszabályok:
•	54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
•	70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
•	1993. évi XXIII. törvény a Nemzeti Kulturális Alapprogramról
(Érintett rendelkezéseit ld. a Mellékletben)
•	13/1999. (VIII. 27.) NKÖM rendelet a Nemzeti Kulturális Alapprogramról szóló 1993. évi XXIII. törvény végrehajtásáról
(Érintett rendelkezéseit ld. a Mellékletben)

IV. A vizsgálat megállapításai
	A hátrányos megkülönböztetés tilalmának tartalmát a 9/1990. (IV. 25.) AB határozat fejti ki. „A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.”
	Ezt konkretizálta az országgyűlési biztos OBH 5314/2000. számú jelentése, amelynek értelmében visszásságot okoz a diszkrimináció tilalmával, az esélyegyenlőség biztosításának állami célkitűzésével, az emberi méltósághoz és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben a jogalkotó, ha egy támogatási forma feltételeinek meghatározásával egy homogén csoport egyes tagjait indokolatlanul kirekeszti a jogosultak közül. 
	Az NKA támogatási gyakorlatára alkalmazva a fentieket, hátrányos megkülönböztetést az jelenthet, hogy ha egy homogén csoport (támogatásért pályázó művészek) egyes tagjait (fogyatékkal művészek) kirekesztene a szakmai kollégiumok támogatásából és kizárólag a Közművelődési Kollégiumhoz irányítana azzal az elégtelen indokkal, hogy ők nem „hivatásos művészek”, akik „saját kedvtelésükre, sajnálatos hátrányaik kompenzálására foglalkoznak művészetekkel”. A művelődési és közoktatási miniszter 1997-ben kelt levelében foglaltak arra engednek következtetni, hogy az NKA jogelődjénél ez a gyakorlat volt irányadó. Ez, pedig diszkriminációnak minősülhet, és alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmet megvalósítására alkalmas. 
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 17. § (4) értelmében, ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni. A miniszter leveléből közvetetten megismerhető kollégiumi döntések a levél megírása, tehát 1997. május 26-a előtt születtek, ezért a panaszos 2003. június 26-i beadványa túl van azon az egy éves határidőn, amelyen belül a törvény lehetővé teszi az országgyűlési biztos vizsgálatát. Ráadásul az NKA új, 2000 októbere óta hatályos SZMSZ-e egyértelművé teszi, hogy az ilyen támogatási gyakorlat folytatására már nincsen lehetőség, hiszen a kollégiumok nem tehetnek különbséget hivatásos és nem hivatásos, de magas színvonalú művészet között. Ez a rendelkezés megfelelő garanciát jelent arra nézve, hogy a fogyatékkal élő személyek nem esnek el a támogatás lehetőségétől amiatt, hogy tevékenységüket — csak azért, mert fogyatékosok — nem hivatásos művészetnek minősítik. Ezen túl, a rendelkezésemre álló iratokból nem volt megállapítható olyan körülmény, amely arra engedne következtetni, hogy az SZMSZ idézett rendelkezése csorbulna, és az NKA támogatási gyakorlata attól eltérne. 
	Az alkotmányos jogok sérelmét, illetve annak veszélyét tehát jelentésemben nem állapítom meg, mert a valószínűsíthető sérelem vizsgálatát a törvény az időmúlás miatt nem teszi lehetővé, a jelenleg hatályos SZMSZ már megfelelő garanciális rendelkezéseket tartalmaz a diszkrimináció elkerülésére, és nem áll rendelkezésemre olyan adat, amely e garanciális rendelkezés jelenlegi megsértését valószínűsítené.
	Emellett azonban figyelemfelhívással élek az NKA elnöke felé az alábbiak miatt. Az NKA elnöke levelében kifejtette, hogy a szakmai kollégiumok döntését befolyásolni senkinek nincsen joga. Ez csupán részben állja meg a helyét az SZMSZ alábbi rendelkezéseinek tükrében. 
	„A Bizottság az Alapprogram jogszerű és eredményes működése céljából — elvi, irányító jogkörében — a szakmai kollégiumokra vonatkozóan kötelező érvényű határozatokat hozhat, valamint — az összehangolt működés és az alapértékek egységes érvényesülése céljából — a kollégiumoknak követésre ajánlott egyetemleges irányelveket és konkrét ajánlásokat tehet, továbbá a kollégiumokkal kapcsolatos vitás kérdésekben követendő állásfoglalásra jogosult. A Bizottság hatáskörébe tartozik egyedi döntéseket hozni, amennyiben a Bizottság elnöke az állandó szakmai kollégiumok […] pályázati kiírásával vagy egyes döntéseivel nem ért egyet”. (Második rész II.) „Az elnök pályázati kiírásokkal és a döntésekkel kapcsolatos hatáskörébe és feladatkörébe tartozik a) egyetértése esetén szignálni a szakmai kollégiumok pályázati kiírásait, b) felfüggeszteni a szakmai kollégiumok egyes döntéseit”. (Uo. 1. 2.) „A szakmai kollégiumok döntéseiket önállóan és egyetemleges felelősséggel hozzák meg. A végleges támogatási döntésekre vonatkozóan a Bizottság elnökének egyetértési, illetve felfüggesztési joga van”. (Harmadik rész II. 1. 4.)
	Az NKA elnökének széles körű jogai vannak mind a támogatási gyakorlat alapelveinek kimunkálása, mind a konkrét döntések véglegesítése terén. Felhívom az NKA elnökének figyelmét arra, hogy ezekkel a jogosítványaival jogosult és köteles is élni, amennyiben alkotmányos jogok sérelmét — hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését — észlelné, illetve lehetősége van arra, hogy általános irányítási jogkörében állásfoglalások, és irányelvek segítségével megelőzze az ilyen sérelem kialakulásának veszélyét.	Felhívom a panaszos és minden érintett figyelmét, hogy az SZMSZ Harmadik rész II. 1. 9. 8. értelmében — bár a szakmai kollégiumoknak a pályázókkal szemben indokolási kötelezettsége nincs — elutasító döntés esetén a pályázó — kérelmére — a bírálattal kapcsolatos dokumentumokat, szavazati arányokat jogosult megismerni.
	Mivel alkotmányos joggal összefüggő sérelmet vagy annak veszélyét nem állapítottam meg, az ügyben ajánlást nem teszek.
Budapest, 2003. augusztus 21.
Lenkovics Barnabás
Melléklet
az OBH 3733/2003. számú ügyben készült jelentéshez
-    1993. évi XXIII törvény a Nemzeti Kulturális Alapprogramról 
1. § A nemzeti és egyetemes értékek létrehozásának, megőrzésének, valamint hazai és 
határon túli terjesztésének támogatásával kapcsolatos feladatokat - a Nemzeti Kulturális 
Alap jogutódjaként - a nemzeti kulturális örökség minisztere (a továbbiakban: miniszter) a 
Nemzeti Kulturális Alapprogram (a továbbiakban: Alapprogram) keretei között látja el. 
2. § (1) Az Alapprogram megvalósítását a központi költségvetés elkülönített fejezeti 
kezelésű előirányzata szolgálja, amellyel a miniszter e törvény előírásai szerint rendelkezik. 
(2) Az Alapprogramot a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma felügyelete alá tartozó, 
önálló költségvetési szerv, a Nemzeti Kulturális Alapprogram Igazgatósága kezeli. 
(3) Az Alapprogram céljainak megvalósítása érdekében a miniszter: 
a) az elvi, irányító és koordináló döntések meghozatalára bizottságot létesít, amelynek 
elnöke a miniszter, illetve az általa kinevezett személy. A miniszter a bizottság hat tagját saját 
hatáskörében, továbbá ha tagját pedig az érintett szakmai, illetve társadalmi szervezetek 
jelölése alapján bízza meg; 
h) a bizottsággal egyeztetve az (1) bekezdés szerinti előirányzat - a 7. §.f) pontjában foglalt költségekkel csökkentett - összegének legfeljebb 25%-ában meghatározza az általa közvetlenül felhasználható keretet (a továbbiakban: miniszteri keret); 
c) szakmai kollégiumokat hoz létre és kinevezi annak vezetőit. [...] 
d) meghatározott körben és feltételekkel szakmai kollégiumot ideiglenes jelleggel is létrehozhat. 
10. § (2) Felhatalmazást kap a nemzeti kulturális örökség minisztere, hogy az Alapprogram kezelésének és felhasználásának részletes szabályait, az ellenőrzés és beszámolás rendjét, valamint a pályázati rendszerre vonatkozó további előírásokat rendeletben szabályozza. 
- 13/1999. (VIIl 27.) NKÖM rendelet a Nemzeti Kulturális Alapprogramról szóló 1993. évi XXIIl. törvény végrehajtásáról 
1. § Az Alapprogram működtetésének szervezeti és eljárási részletszabályait a Tv. és e 
rendelet előírásainak keretei között a nemzeti kulturális örökség minisztere (a továbbiakban: 
miniszter) Szervezeti és Működési Szabályzatban (a továbbiakban: SZMSZ) állapítja meg. 
2. § (1) Az Alapprogram céljainak megvalósítását szolgáló elvi, irányító és koordináló 
döntések meghozatala az Alapprogram Bizottságának (a továbbiakban: Bizottság) feladata. 
(2) A Bizottság élén elnök áll (a továbbiakban: Bizottság elnöke), akit miniszter nevez ki, 
ha e tisztséget nem saját személyében kívánja ellátni (a továbbiakban: megbízott elnök). 
(3) Az Alapprogram működéséről a Bizottság évente legalább egy alkalommal, a pályázati 
év lezárását követően, a megbízott elnök pedig rendszeresen, de legalább negyedévenként a miniszternek beszámol. 
3. § (3) A Bizottság elnöke feladatainak ellátásához szükséges pénzügyi keret nagyságáról 
- a Bizottság előzetes egyetértésével - a miniszter dönt. 
7. § (1) A Bizottság elvi, irányító és koordináló jogkörében eljárva 
a) meghatározza az Alapprogram rövid és középtávú kulturális támogatási stratégiáját, a különösen fontosnak tartott támogatási célokat, a támogatás során követendő szempontokat, ezek figyelembevétel ének rangsorát, javaslatot tesz a miniszternek ideiglenes szakmai kollégium létrehozására, 
b) a Tv. 2. §-a (3) bekezdésének b) pontja szerinti miniszteri keret (a továbbiakban: miniszteri keret) tárgyában a miniszterrel egyeztetést folytat, 
c) összehangolja a szakmai kollégiumok tevékenységét, dönt a vitás kérdésekben, d) javaslatot tesz a miniszternek az egyes kollégiumok vezetőinek személyére, e) évente beszámoltatja a kollégiumok vezetőit, 
j) véleményezi az Alapprogram SZMSZ-nek tervezetét, valamint éves költségvetését és beszámolóját, 
g) kezdeményezi, illetve véleményezi az Alapprogram továbbfejlesztéséhez szükséges törvényi és egyéb jogszabályi módosításokat, 
h) ellenőrzi az Alapprogram működését, 
i) közzéteszi az Alapprogram működéséről szóló éves szakmai és gazdasági beszámolót. 
14. § A szakmai kollégiumok feladatai: 
a) a Bizottság által meghatározott kulturális támogatási stratégiának megfelelően kidolgozzák a szakterület támogatási célkitűzéseit, és megfogalmazzák az elsődleges célokat, 
b) javaslatokat tesznek a Bizottságnak a támogatni kívánt célokhoz szükséges összegek nagyságrendjére, valamint a rangsorban kiemelt célok előnyben részesítésére, 
c) döntenek az Alapprogram keretében a szakterületre jutó pénzeszközök feladatonkénti felhasználásáról, 
d) meghirdetik a pályázatokat, és meghatározzák a pályázati feltételeket, továbbá nevezési díjakat állapíthatnak meg, 
e) elbírálják a benyújtott pályázatokat, meghatározzák a támogatás mértékét, felhasználásának körét (a kiadások elszámolásának jogcímét), figyelemmel a Bizottság által meghatározott kiemelt támogatási célokra és a jóváhagyott pénzügyi keret nagyságára, 
j) az elbírálás eredményéről értesítik a támogatott és a támogatásban nem részesült pályázókat, 
g) figyelemmel kísérik a pályázatokban kitűzött feladatok teljesítését, értékelik az eredményeket, 
h) részt vesznek a támogatások felhasználásának ellenőrzésében, 
i) beszámolót készítenek a Bizottság részére a kollégium pénzügyi keretének felhasználásáról és a célkitűzések megvalósításáról. 
17. § (1) Az Alapprogramot a nemzeti kulturális örökség minisztere által, önállóan gazdálkodó költségvetési szervként alapított Nemzeti Kulturális Alapprogram Igazgatósága (a továbbiakban: Igazgatóság) kezeli. A kezelő szervezet igazgatóját a miniszter határozatlan időre nevezi ki. Az intézmény vezetői és munkatársai felett a munkáltatói jogkört az igazgató gyakorolja. 
20. § (1) A szakmai kollégium az általa kidolgozott pályázati felhívást annak meghirdetése előtt köteles a Bizottság elnökének megküldeni, aki egyetértéséről, vagy annak megtagadásáról - ez utóbbi esetben ennek indokairól is - a pályázati felhívás kézhezvételétől számított 10 munkanapon belül nyilatkozik. Ha a Bizottság elnöke a megszabott határidőn belül nem tesz nyilatkozatot, azt úgy kell tekinteni, hogy a pályázati felhívással egyetértett. 
33. § (1) A Bizottság tagjainak, a szakmai kollégiumok vezetőinek és tagjainak díjazását a miniszter állapítja meg.