OBH 3623/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Tasi Katalin
A vizsgálat megindulása:
	Panaszos írásban kereste meg az Országgyűlési Biztos Hivatalát, és panaszában arról számolt be, hogy Erdőbénye Község Önkormányzatának jegyzője a panaszos hozzátartozójának sírhelye szomszédjában lévő sírhelyre épített síremlékkel kapcsolatos panasza tárgyában nem tartja be az ügy elintézésére nyitva álló határidőket, valamint hogy nem szerez érvényt saját határozatának.
	A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. és 17. §-ainak értelmében vizsgálatot indítottam, mert felmerült az Alkotmányban biztosított, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog, az élethez és emberi méltósághoz való jogból levezethető kegyeleti jog, valamint a kérelemhez és panaszhoz való jog sérelmének gyanúja
	Hivatkozással az Obtv. 18. §. (3) bekezdésére, felkértem a Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy saját hatáskörében vizsgálja meg a panaszolt közigazgatási szerv eljárását, annak törvényességét, és vizsgálatának eredményéről írásban tájékoztasson.
Érintett alkotmányos jogok:
•	1949. évi XX.  törvény - A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (A jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog az alapja a panaszos azon jogának, hogy ügyében a közigazgatási szervek tisztességesen járjanak el.) 
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (Az emberi méltósához való jogból fakad a hozzátartozók kegyeleti joga, és a temetkezés során eljáró szerveknek és szolgáltatóknak azon kötelessége, hogy eljárásaik során ezt tiszteletben tartsák.)
Egyéb kapcsolódó jogszabályok:
•	Az 1957. évi IV.  törvény az államigazgatási eljárásról
Idézett szakaszait lásd a mellékletben
•	1997. évi LXXVIII.  törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
Idézett szakaszait lásd a mellékletben
•	46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
Idézett szakaszait lásd a mellékletben
•	Erdőbénye Községi Önkormányzat 2/2201. (III.28.) önkormányzati rendelete a temetőkről és temetkezésekről szóló
Idézett szakaszait lásd a mellékletben
•	1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról
Idézett szakaszait lásd a mellékletben

A megállapított tényállás:
	Panaszos által rendelkezésemre bocsátott iratok alapján azt állapítottam meg, hogy panaszos kérelmét követően Erdőbénye Községi Önkormányzatának jegyzője 911-3/2002. számú határozatával arra kötelezte panaszos hozzátartozója sírhelyének a szomszédjában lévő sírhely tulajdonosát, hogy a sírhelyet tegye szabályossá és bontassa el a sírhelyen lévő síremléket. A jegyző ezen határozatát az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVII. Törvény (a továbbiakban: Étv.) 52.§-ára valamint Erdőbénye Község Önkormányzat Képviselőtestületének 2/2001. (III.28.) számú KT. rendeletére hivatkozva hozta, és 15 napos határidőt tűzött a határozatban foglaltak végrehajtására. A határozat ellen nem éltek a felek fellebbezéssel. Panaszos 2002. október 19-én ismételten panasszal fordult a jegyzőhöz, melyben sérelmezte, hogy a határozatban foglaltaknak kötelezett nem tett eleget, a sérelmes állapot még mindig fennáll. A jegyző 911-4/2002. számú határozatával ismételten felhívta a kötelezettet a korábbi határozatban foglaltak végrehajtására, valamint pénzbírság kiszabását helyezte kilátásba arra az esetre, ha mégsem tenne a határozatban foglaltaknak eleget. Panaszos az újonnan tűzött határidő eredménytelen elteltét követően ismételten a jegyzőhöz fordult panaszával, erre azonban érdemben nem kapott választ. Ezt követően fordult a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A Közigazgatási Hivatal 2003. május 7-én kelt levelével kísérve a beadványt áttette a jegyzőhöz 15 napon belüli intézkedést és tájékoztatást kérve. 
	Időközben 2003. április 10-én a jegyző, a bepanaszolt sírhely tulajdonosa, a kőfaragó és a polgármesteri hivatal műszaki ügyintézője helyszíni szemlét tartottak a vitás sírhelynél, amit jegyzőkönyvbe foglaltak. A helyszíni szemlén panaszos nem volt jelen, idézéséről a jegyzőkönyv nem tartalmaz semmilyen adatot. A jegyzőkönyv panaszos számára történő megküldéséről vagy meg nem küldéséről nem áll rendelkezésemre anyag a megküldött iratok közt. 
	A jegyző a Közigazgatási Hivatal megkeresésére – a 15 napos határidőt túllépve – 2003. július 14-én válaszolt, csatolva az időközben meghozott 526-4/2003. számú határozatát is, melyben a korábbi határozatok (911-3/2002. és 911-4/2002.) visszavonásáról rendelkezett.  Indoklásában arra hivatkozott, hogy a már idézett 2/2001. (III.28.) számú KT. Rendelet 2001. március 28-án lépett hatályba, így annak szabályait nem lehet alkalmazni a 18 évvel korábban épített, most pedig csupán felújított sírhelyre vonatkozóan. A határozat indoklásában az is szerepel, hogy a síremlékkel kapcsolatos építési tevékenység nem tartozik építésügyi hatósági jogkörbe. 
	Panaszos 2003. június 16-án kérte az Országgyűlési Biztos Hivatalának segítségét, ugyanakkor a jegyző – 2003. június 30-án kelt 526-4/2003. számú határozatát – 2003. július 18-án, az ombudsmani vizsgálat megindulását követően vette át. Ez ellen a határozat ellen fellebbezést nyújtott be, amit a BAZ Megyei Közigazgatási Hivatal 2722-4/2003. számú határozatával elutasított, helybenhagyva ezzel a jegyző 526-4/2003. számú határozatát. 
A vizsgálat megállapításai:
	Bár a vizsgálat megindulását követően a vizsgált közigazgatási szerv határozatát visszavonta, így azoknak az alkotmányosságát nem áll módomban vizsgálni, a vizsgálat során azonban számos szabálytalanságra, eljárási mulasztásra derült fény, amivel kapcsolatban észrevételeket teszek. 
	Panaszos Erdőbénye Község Önkormányzat jegyzőjének 526-4/2003. számú, a korábban hozott határozatokat visszavonó határozatát eredeti panaszának benyújtása után egy évvel kapta meg. Jelen határozatot a jegyző szintén hatósági jogkörben hozta meg és a fellebbezés lehetőségére az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseinek megfelelően oktatta ki a panaszost, ám ez a fellebbezés csak a korábbi határozatok visszavonására irányuló határozat megtámadására szolgál ugyanúgy, mint a fellebbezés elbírálásaként kiadott 2722-4/2003. számú megyei közigazgatási hivatali határozat elleni bírósági út igénybe vétele is.
Az Áe. 7.§ (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv az eljárás minden szakaszában köteles megvizsgálni hatáskörét és illetékességét, és érdemi döntést csak olyan ügyben hozhat, amelyre őt jogszabály kifejezetten feljogosítja. Az Étv. 34. §-a kimondja, hogy „.[…] építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez […] a jogszabályokban meghatározott estekben építésügyi hatóság engedélye szükséges, és ugyanezen törvény 52. §-a jelöli ki az építésügyi hatósági feladatok ellátására első fokon a települési önkormányzat jegyzőjét. Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII.29.) KTM rendelet azonban felsorolja azokat az építési munkákat, amelyek csak építési engedély alapján végezhetőek. A rendelet 9. §. j) pontja, pedig úgy rendelkezik, hogy az a)-i) pontokban felsorolt építési munkákon túl az is engedélyköteles, amelyet önkormányzati rendelet építési engedélyhez kötött. A községi önkormányzat már említett 2/2001. (III. 28.) számú rendeletének 7. § (4) bekezdése értelmében építőanyagot a temetőbe beszállítani, építési vagy bontási munkát megkezdeni csak az önkormányzat hozzájárulásával szabad. Ez a rendelet azonban nem teszi engedélykötelessé a síremlék építését. Így ezen építmények építésére, átalakítására, bontására a jegyző építésügyi hatásköre nem terjed ki. 
Helyesen észlelte a jegyző, hogy a kérdéses ügyben nem építésügyi hatóságként kellett volna eljárnia, és hogy így nem is adhatott volna ki e tárgyban határozatot, a panaszos beadvány azonban mai napig elintézetlen maradt. A 2722-4/2003. számú megyei közigazgatási hivatali határozat bíróság előtti megtámadása (az eredeti határozatokat visszavonó) közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányul, így az sem jelentheti a panasz érdemi kivizsgálását. 
	Így mulasztást követett tehát el a jegyző, amikor – észlelve, hogy nem járhatott volna el közigazgatási hatáskörben és helyesen visszavonta korábbi határozatait – a panaszt nem továbbította az annak kivizsgálására kötelezett szervhez. A panasz érdembeli kivizsgálása a helyszíni szemle során megtörtént, ám ez az eljárás formailag hibás, mert nem az erre jogosult szerv végezete el, és az intézkedés eredményéről nem a megfelelő formában (és ezzel a megfelelő fellebbviteli fórumhoz terelve) értesítették panaszost. A köztemető fenntartója az önkormányzat, így a sírhely méretével kapcsolatos panasz kivizsgálására - az 1977. évi I. törvény eljárási rendelkezéseit alkalmazva – mint fenntartó, az önkormányzat köteles. A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény 6. §-a értelmében ha a közérdekű bejelentést, illetőleg javaslatot nem az elintézésre hivatott szervhez tették meg, azt nyolc napon belül oda át kell tenni. Az áttételről a bejelentőt, illetve javaslattevőt egyidejűleg értesíteni kell. A panaszosnak így – a közigazgatási szerv formailag hibás eljárása következtében - nem állt módjában a ténylegesen sérelmezett helyzettel kapcsolatos panaszát a temető fenntartójával rendezni.
	Mindezekből következtethetően megállapítom, hogy a jegyző mulasztott azzal, hogy a panaszosnak nem adott pontos tájékoztatást valamint hogy a panaszt 8 napon belül nem továbbította az illetékes szervhez, és formailag hibásan folytatta le a panasz kivizsgálását, és ezzel a jogbiztonságból származtatható tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott. 
	Az utóbb visszavont határozatok megszületéseinek körülményeit áttanulmányozva azt is megállapítom, hogy a kérelem elintézésére az Áe. által előírt harminc napos határidőt, amely egy alkalommal újabb harminc nappal meghosszabbítható, a közigazgatási szerv nem tartotta be, és ezzel a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét okozva alkotmányos visszásságot okozott. 
	A sírhely kegyeleti jogot sértő mivoltának kérdése – mivel jelentésem során az ügy helyes közigazgatási mederbe terelése érdekében teszek ajánlást – nem tekinthető közigazgatási úton lezártnak, ezért ezzel kapcsolatban megállapítást nem teszek.
Kezdeményezés:
	Felkérem Erdőbénye Község Önkormányzatának jegyzőjét, hogy haladéktalanul intézkedjen panaszos megfelelő tájékoztatásáról a panasz jogi természetét és annak elbírálásának helyes jogi útját illetően, a továbbiakban pedig eljárásai során a hatásköri szabályoknak megfelelően járjon el. 
	Továbbá felkérem Erdőbénye Község Önkormányzatának jegyzőét, hogy saját hatáskörében kísérelje meg a mulasztásából és a formailag hibás eljárásból erdő, a panaszost ért esetleges sérelmek orvoslását. 
	Hivatkozással az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (2) bekezdésében foglaltakra kérem Erdőbénye Község Önkormányzatának képviselő testületét és jegyzőjét, hogy a jelentésemben foglaltakkal kapcsolatos álláspontjukról, valamint az esetleges intézkedésekről a kezdeményezés kézhez vételét követő harminc napon belül tájékoztassanak.
Budapest. 2003. szeptember 18.
Lenkovics Barnabás

Melléklet
Az OBH 3623/2003. számú ügyhöz

Alkalmazott jogszabályi rendelkezések:
•	Az 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról
7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(2) Az építésügyi hatósági engedély feltételekhez köthető.
52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el.
(2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi és a fennmaradási engedélyezési, továbbá az azokkal összefüggésben keletkezett ellenőrzési és kötelezési ügyekben, valamint a kiszolgáló út céljára történő lejegyzés és a telekalakítások engedélyezése tárgyában és a 47. § (2) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott esetekben (a továbbiakban: kiemelt építésügyi hatósági ügy), első fokon - kormányrendeletben meghatározott illetékességi területtel - a városi (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője jár el.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott építésügyi hatósági jogkört annak a települési önkormányzatnak a jegyzője is elláthatja, amely önkormányzat tartósan biztosítja a meghatározott szakmai feltételeket. A meghatározott szakmai feltételeket a települési önkormányzat önállóan vagy önkormányzati társulásban biztosítja. A (2) bekezdésben meghatározott építésügyi hatósági jogkörök ellátására történő kijelölést a kormányrendeletben fel nem sorolt település képviselő-testülete - a miniszter útján - kezdeményezheti a Kormánynál.
•	46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
j) az olyan egyéb építési munkák, amelyeket önkormányzati rendelet építési engedélyhez kötött.
•	Erdőbénye Községi Önkormányzat 2/2201. (III.28.) önkormányzati rendelete
a temetőkről és temetkezésekről szóló
7.§ (4) Építőanyagot a temetőbe beszállítani, építési vagy bontási munkát megkezdeni csak az önkormányzat hozzájárulásával szabad. 
•	1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról
6. § Ha a közérdekű bejelentést, illetőleg javaslatot nem az elintézésre hivatott szervhez tették meg, azt nyolc napon belül oda át kell tenni. Az áttételről a bejelentőt, illetve javaslattevőt egyidejűleg értesíteni kell.
7. § Az elintézésre hivatott szerv a közérdekű bejelentőt és javaslattevőt meghallgatja, ha azt a bejelentés tartalma szükségessé teszi.
11. § (1) Az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni. Az állásfoglalás indokait is közölni kell.
(2) Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a bejelentőt (javaslattevőt) szóban tájékoztatták és a tájékoztatást tudomásul vette.
17. § (1) A panasz olyan kérelem, amely egyéni jogsérelem vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul és elintézése nem tartozik más, jogilag szabályozott - így különösen bírósági, államigazgatási, munkaügyi (szövetkezeti) döntőbizottsági - eljárásra.
(2) A panasz benyújtására és elintézésére e törvény II. fejezetében meghatározott rendelkezések - a következő eltérésekkel - irányadók.
(3) Ha a panasztevő az intézkedést nem tartja kielégítőnek, kérelmére a panaszt - felülvizsgálat keretében - a felettes szerv intézi el. A felettes szerv intézkedése ellen további panasznak nincs helye.
19. § (1) A panaszt a lehető legrövidebb idő alatt, de legkésőbb a benyújtástól számított harminc napon belül el kell intézni.
(2) Az eljáró szerv vezetője az (1) bekezdés szerinti határidőt - indokolt esetben - egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről a panasztevőt értesíteni kell.
(3) A panasz elintézéséről a felettes szervet nem kell tájékoztatni.