Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3473/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása

A panaszosok jogi képviselőjük útján előterjesztett panaszukban a fóti építésügyi hatóság és a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal elhúzódó eljárását sérelmezték.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogbiztonság és ezen keresztül a tisztességes eljárás követelményével, valamint a tulajdonhoz fűződő joggal összefüggésben a visszásság lehetősége.

Megállapított tényállás

A panaszosok ingatlanával szomszédos ingatlan kiskorú tulajdonosa és a haszonélvező törvényes képviselők kérelmére a fóti polgármesteri hivatal építési engedélyt adott új családi ház építésére, kikötésekkel. Az engedélyt megadó határozat fellebbezés hiányában jogerőre emelkedett, a kivitelezési munkák elkezdődtek. Az építtetők az engedélytől eltértek, ezt a panaszosok bejelentették. Az első fokú építésügyi hatóság a 3227-3/2000. sz., azonnal végrehajtható határozatával a kivitelezési munkákat leállíttatta, a további építési munka végzését megtiltotta (2000. IX.06.)
Az engedélytől eltérő építkezésre a hatóság a 3227-5/2000. sz., 2000. november 16-án kelt határozatával fennmaradási és továbbépítési engedélyt adott, amelyet panaszosok a törvényes határidőn belül megfellebbeztek.  A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal az első fokú határozatot megsemmisítette és az első fokú hatóságot új eljárásra utasította (81-103/2002. sz., 2002. március 8-án kelt határozatával). Az új eljárás során az első fokú építésügyi hatóság új fennmaradási engedély benyújtására kötelezte az építtető haszonélvezőket, 30 napos határidővel (2412-2/2002. sz., 2002. június 7-én kelt döntésével), majd ismételten megadta a fennmaradási engedélyt a haszonélvező építtetőknek a 2412-8/2002. sz., 2002. november 5-én kelt határozatával. A határozatot kijavította a hatóság, és a fennmaradási engedélyt kiterjesztette a kiskorúra is. A panaszosok a határozat elleni fellebbezésüket visszavonták, ezért a másodfokú hatóság a megindított jogorvoslati eljárást a 81-36-1/2003. sz. határozatával az Áe. 14. § (1) bekezdése alapján megszüntette.
A fentebb ismertetett eljárás alatt az építtetők a lakóház homlokzatán engedély nélkül mesterséges szellőztető berendezéseket helyeztek el. A panaszosok 2002 márciusában kértek intézkedést ez ügyben. A fóti jegyző először fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására hívta fel az építtetőket (1289-3/2003. sz., 2003. április 4-én), majd október 21-én kelt, 1289-4/2003. sz. határozatával az épület homlokzatának „eredeti állapotba való helyreállítását” rendelte el. A kötelezettséget kimondó döntést az építtetők megfellebbezték, a másodfokú eljárás jelenleg folyamatban van.

Érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

A vizsgálat megállapításai

Eljárásom során bekértem az ügy előzményi iratait a fóti jegyzőtől, és tájékoztatást kértem az ügy állásáról a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjétől.
A panaszosok által kifogásolt állapotot alapvetően előidéző építési engedélyt megadó határozatot nem vizsgálhattam. Az Obtv. 17. § (4) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége nem terjed ki az egy évnél régebben hozott és jogerős döntés vizsgálatára. Megjegyzem, hogy a panaszosok fellebbezési jogukról le is mondtak.
A rendelkezésemre álló iratok alapján azonban szükségesnek tartom az Obtv. 16. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a vizsgálat lefolytatását, az első fokon jogerőre emelkedett fennmaradási engedélyt megadó határozat egyes hibáira felhívni a figyelmet a jövőbeni szabályos eljárások érdekében, különös tekintettel arra, hogy egyre több esetben fordul elő, hogy a szülők haszonélvezettel terhelt ingatlant vásárolnak kiskorú gyermekeiknek, amelyre később építkezni akarnak.
Az iratok tanúsága szerint a fennmaradási és továbbépítési engedélyezési eljárásban sem szerepelt a kiskorú tulajdonos. Az engedélyt megadó határozatot, annak  meghozatalát követően csak több mint két hónappal később postázta a hatóság. A fennmaradási és továbbépítési engedély ellen benyújtott panaszosi fellebbezést pedig az első fokú hatóság csak közel kilenc hónap elteltével terjesztette fel elbírálásra. Az eltelt idő alatt az építkezés folyamatos volt, annak ellenére, hogy bár az engedélytől eltérő építkezést határozattal leállíttatta a hatóság, sőt a további építési munkákat meg is tiltotta, határozatának érvényre juttatása érdekében semmilyen intézkedést nem tett.
A jogorvoslati kérelmet elbírálva a megyei közigazgatási hivatal a határozatot a tényállás tisztázatlanságára, valamint arra hivatkozással, hogy a folyamatos építkezés miatt az épület elkészült, megsemmisítette, és új eljárásra utasította az első fokú építésügyi hatóságot. A másodfokú hatóság nem mutatott arra rá, hogy az engedélyesek között nem szerepel a kiskorú tulajdonos, valamint, hogy az iratok tanúsága szerint a haszonélvezők nem csatolták a tulajdonosi hozzájárulást, ami jelen esetben gyámhatósági eljárást igényelt volna. A másodfokú hatóság szintén az Ét-ben meghatározott hatvan napos ügyintézési határidőt túllépve hozta meg döntését.
Az első fokú építésügyi hatóság az új eljárás során másik fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására hívta fel az építtetőket, mivel időközben felépült az épület, majd a benyújtott kérelem alapján (a rendelkezésre álló iratokból a kérelem benyújtásának tényleges ideje nem állapítható meg, de a hatóság július 7-ig biztosított erre időt) novemberben hozta meg a fennmaradási engedélyt megadó határozatát, amelyet utóbb kiegészített, és az engedélyesek közé sorolta a kiskorú tulajdonost. A panaszosok megfellebbezték a döntést, azonban jogorvoslati kérelmüket utóbb visszavonták. A megismételt eljárásban az első fokú építésügyi hatóság újból jelentősen túllépte a számára törvényben biztosított ügyintézési határidőt.
A fennmaradási engedélyezési eljárás önálló, külön eljárás, amelynek során az építésügyi hatóságnak be kell szereznie az építtetőtől az építési jogosultság igazolását. Jelen esetben a fóti építésügyi hatóság nem észlelte, hogy a fennmaradási engedély iránti kérelemhez már nem csatolták az építtetők a gyámhatósági határozattal jóváhagyott nyilatkozatot, így az Ét-ben előírt, a fennmaradási engedély iránti kérelem melléklete hiányos volt. Bár a másodfokú építésügyi hatóság egy ízben megsemmisítette a fennmaradási engedélyt megadó határozatot, döntése indokolása nem terjedt ki az Ét-ben megfogalmazott előírások maradéktalan betartásának fontosságára, így a kérelem mellékletének a műszaki dokumentáción felüli kellékeire. A másodfokú hatóság (az előtte folyamatban volt) a fennmaradási engedély felülvizsgálata során nem észlelte, hogy az első fokú hatóság nem rendelkezett az engedély megadásával egyidejűleg az építésügyi bírság kiszabásáról, és a fellebbezés visszavonása alapján úgy szűntette meg az eljárást, hogy nem hívta fel az első fokú hatóságot mulasztása pótlására. Tekintettel arra, hogy az Ét. 48. § (8) bekezdése alapján a hatóság a szabálytalan építkezés tudomására jutásától számított egy éven belül szabhat csak ki építésügyi bírságot, a mulasztás nem pótolható.
Összességében megállapítható, hogy a fóti polgármesteri hivatal eljárása súlyos visszásságot eredményezett a jogbiztonság, és az ezzel szervesen összefüggő tisztességes eljárás követelményével kapcsolatban. Az elhúzódó eljárás, és a hatóságnak az engedélytől eltérő, - sőt kifejezett hatósági tiltás ellenére - folyamatos építkezés lehetővé tételét eredményező mulasztása a panaszosoknak a tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogával összefüggésben okozott visszásságot. Az első fokú hatóság eljárásával okozott visszásságot csak súlyosbította a másodfokú hatóság szintén elhúzódó eljárása.
A fóti jegyző arról tájékoztatott, hogy az az ügyintéző, aki a mulasztását folytatólagosan elkövette, ma már nem dolgozik a polgármesteri hivatalban, így vele szemben nem tudok fegyelmi eljárást kezdeményezni az Obtv. 24. §-a alapján, mely szerint, ha az országgyűlési biztos eljárása során fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleli, az illetékes szervnél felelősségre vonásra irányuló eljárást kezdeményezhet.
A feltárt visszásságot ma már közigazgatási úton orvosolni nem lehet. Szükségesnek tartom felhívni azonban mind Fót jegyzőjét, mind a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a jövőbeni szabályos eljárások érdekében tegyenek meg mindent hivatalukban, hogy azokat az ágazati jogszabályokat, amelyeket az egyes szervezeti egységek eljárásuk során alkalmaznak, maradéktalanul tartsák be, illetőleg tartassák be

Budapest, 2004. március 19.

Lenkovics Barnabás

Melléklet az OBH 3473/2003. sz. vizsgálati jelentéshez

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
63. § (1) A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, kivéve ha a közigazgatási szerv a határozat azonnali végrehajtását rendelte el.
(2) A határozat azonnali végrehajtását akkor lehet elrendelni, ha
a) életveszély miatt vagy a közbiztonság érdekében az szükséges, illetőleg az azonnali végrehajtás elmaradása jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna,
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz.
(2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.
(3) A felettes szerv, ha az érdemi határozat hozatalához nincs elég adat, vagy a tényállás további tisztázása szükséges, a határozat megsemmisítése mellett az ügyben első fokon eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja, vagy a tényállás kiegészítése iránt maga intézkedik.
71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság - a felettes szerve útján - a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi.
(2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha
b) a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene,
c) a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt,
77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.
(2) Végrehajtható az az első fokú határozat is, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte.
78. § (1) A határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el.
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
18. § (1) Építési munkát végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad.
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(2) Az építésügyi hatósági engedély feltételekhez köthető.
(5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.
(3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja.
49. § (1) Ha az építésügyi hatóság a 48. § szerint a fennmaradási engedélyt megadja, illetőleg a lebontást tudomásul veszi, ezzel egyidejűleg az építésügyi bírságot is ki kell szabni. Az építésügyi bírság alapjául a szabálytalanul létrehozott vagy megsemmisült építménynek, építményrésznek a külön jogszabályban meghatározott értéke szolgál. Az építésügyi bírság az építmény, építményrész készültségi fokának megfelelő - külön jogszabályban meghatározott - számított értéknek legalább 20%-a, legfeljebb 100%-a. Az építésügyi bírságot az építésügyi hatóság által a 48. § (4) bekezdés szerinti határozatában előírt határidőben kell megfizetni.
(2) Ha az építtető a szabálytalanul megépített építményt, építményrészt a kiszabott építésügyi bírság megfizetésére előírt határidő lejárta előtt lebontja, vagy a szabálytalanságot megszünteti, az építésügyi hatóság a bírságot elengedi. Egyéb esetekben a kiszabott építésügyi bírság nem engedhető el.
(3) Az építésügyi hatóság által jogerősen és végrehajthatóan megállapított építésügyi bírság adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:
a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
ak) a telek oldal és hátsó telekhatárain a kerítést,
16. § (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni.
17. § Az építési engedély iránti kérelemhez mellékelni kell
a) az építtető építési jogosultságát igazoló okiratot 1 példányban,
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti.
(2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról 
86. § (1) A szülői felügyeletet gyakorló szülő joga és kötelessége, hogy kiskorú gyermekét mind személyi, mind vagyoni ügyeiben képviselje.
(3) Ha a szülői felügyelet mindkét szülőt együtt illeti meg, a szülők akár kölcsönösen, akár külön-külön közokiratba vagy teljes bizonyítóerejű magánokiratba foglalt meghatalmazást adhatnak egymásnak, hogy a gyermek vagyoni ügyeiben a törvényes képviseletet az egyik szülő a másik nevében is gyakorolja.
87. § (1) A szülő nem képviselheti gyermekét olyan ügyben, amelyben ő maga vagy házastársa, egyenesági rokona avagy az ő törvényes képviselete alatt álló más személy a gyermekkel szemben ellenérdekű félként szerepel, vagy amelynek tárgya a gyermek családi jogállásának megállapítása. Ez a rendelkezés nem vonatkozik a gyermek örökbefogadásával kapcsolatos nyilatkozatra, továbbá nem akadályozza, hogy a szülő a nála elhelyezett gyermek tartása iránt a másik szülő ellen indított eljárásban gyermekét képviselje.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
25. § (1) A szülők által a gyermekük nevében tett, továbbá a gyermeküket érintő jognyilatkozatok érvényességéhez a gyámhivatal jóváhagyása szükséges, ha a jognyilatkozat
e) a gyermek tulajdonában lévő ingatlan vagy ingatlan tulajdoni hányad elidegenítésére, megterhelésére vagy közös tulajdon megszüntetésére, továbbá - a haszonélvezeti jog kivételével - vagyoni értékű joggal vagy végrehajtással terhelt ingatlan megszerzésére, értékhatártól függetlenül [Ptk. 19. § (1) bek. c) pont],
h) a gyermek tulajdonában álló ingatlanon vagy ingatlan tulajdoni hányadán az építtető részére tulajdonszerzést jelentő építési, épületbővítési vagy más értéknövelő beruházás engedélyezésére,
i) a gyermek tulajdonában lévő ingatlanon vagy ingatlan tulajdoni hányadán álló felépítmény bontásának engedélyezésére,
(2) A gyámhivatal az (1) bekezdésben felsorolt jognyilatkozat jóváhagyását elutasítja, ha a jognyilatkozatot tartalmazó okirat alaki szempontból érvénytelen. A jognyilatkozat gyámhivatali jóváhagyása a jognyilatkozat érvényességéhez szükséges - jogszabályban előírt - egyéb feltételeket nem pótolja.
153. § (1) A jóváhagyás iránti kérelemhez mellékelni kell
a) az ingatlanra vonatkozó szerződés egy eredeti és három másolati példányát,
b) 3 hónapnál nem régebbi adó- és értékbizonyítványt, vagy az ingatlanközvetítésre feljogosított bármely szerv értékbecslését, kivéve, ha az ingatlan értékét az illetékhivatal 6 hónapnál nem régebben már megállapította,
c) az ingatlan 15 napnál nem régebbi tulajdoni lapjának másolatát.