OBH 3427/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindítása:
	A.S. országgyűlési képviselő a képviselői fogadó óráján hozzá fordult szülők panaszának a kivizsgálását kérte. Panaszuk lényege, hogy gyermekeiket nem írathatták be az általuk választott általános iskola első osztályába, mert az iskolát fenntartó Püspökladányi Városi Önkormányzat képviselő–testülete korlátozta a felvehető létszámot.
	Az ügyben az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság lehetősége miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat lefolytatására felkértem az önkormányzat felett törvényességi ellenőrzést gyakorló Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét.
A megállapított tényállás:
	Püspökladány képviselő–testületének illetékes bizottsága 1999. március 16-án hozott határozatával állapította meg a város három önkormányzati általános iskolájának működési (felvételi) körzetét. Ezzel egyidejűleg döntött az 1999/2000. évi tanévben indítható első évfolyamú osztályok számáról, továbbá arról, hogy ez utóbbit az évenkénti beiratkozás előtt felülvizsgálja. Kimondta azt is, hogy az általános iskolák másik iskola körzetéből csak akkor vehetnek fel jelentkező gyermeket, ha az indítható osztályok száma és a törvény által előírt maximum létszám (26) figyelembevételével betöltetlen férőhelye van. Azóta a körzethatárokat évenként felülvizsgálták, de nem módosították. Az önkormányzat a közoktatási törvény rendelkezése szerint 2000–ben elkészítette a 2005/2006–ig érvényes közoktatási feladat-ellátási tervét. Ebben a népesség–nyilvántartási adatok alapján megállapította, hogy az 1–4. évfolyamban a tanulók száma jelentősen csökken. Az adatok szerint a 2003/2004. tanévre beiskolázandó tanulók számára tekintettel a Petőfi Általános Iskolában 4, a Petritelepiben 2, a Kálvin tériben 2 első osztályt kell indítani. A beiratkozás április 7–8–9–én volt. A tankötelessé váló 185 gyermek szüleinek a fele, 92 fő, a Kálvin téri iskolába kérte a tanuló felvételét. A Kálvin téri iskola azonban maximum három osztály indításához szükséges kapacitással rendelkezik. A 24 tantermes iskola már évek óta 26 osztállyal működik. A Kálvin téri Általános Iskolába történő, a korábbi években nem tapasztalt, így nem is tervezhető nagy számú túljelentkezés fenntartói intézkedést tett szükségessé. Ezért Püspökladány város polgármestere a képviselő–testület 2003. április 24–i ülésén előterjesztést tett az általános iskolák első évfolyamára felvehető gyermekek számának meghatározására. Az előterjesztés elemzi a kialakult helyzetet, ismerteti valamennyi számba vehető alternatívát, annak előnyeit és hátrányait. A testület végül úgy határozott, annak ellenére, hogy a tanulólétszám alapján a településen elegendő lenne 8 osztály indítása, 9 első osztályt engedélyez, de úgy hogy az osztályok létszáma ne haladja meg a közoktatási törvényben ajánlott átlaglétszámot. Ez esetben a túljelentkezéssel érintett Kálvin téri iskolában 3 első osztály indulhat – a határozat szerint – 64 tanulóval. (Az eredetileg meghatározott 2 osztályban a törvényi maximummal csak 52 gyermek tanulhatott volna.) E kedvezőbb lehetőség alapján a jegyző a helyhiány miatt elutasított tanulók közül 11 felvételét engedélyezte másodfokú döntésével, megváltoztatva az igazgató határozatát. Közülük 2 fő igazolta lakcímváltozását, 1 gyermek édesanyja betegsége miatt rendszeres klinikai vizsgálatokon vesz részt, az apa, pedig munkakörénél fogva csak hétvégeken tartózkodik otthon. Emiatt a gyermek iskolába menetelét csak a nagyszülő segítségével tudja a család megszervezni. 3 főnek két testvére, 5 főnek, pedig egy testvére már a Kálvin téri iskola tanulója. 
	Az elutasított családok közül 25–en hivatkoztak arra, hogy a nagyobb testvér már a Kálvin téri Általános Iskolában tanul. Amennyiben mind a 25–en a Kálvin téri iskolába nyertek volna felvételt (három osztályban), akkor a Petőfi iskolában nem lettek volna meg a törvényes osztályszervezés feltételei: három osztály esetén az átlag osztálylétszám meghaladná a törvényes maximumot, négy osztály esetén, pedig az átlaglétszámot sem érné el.
	Az országgyűlési képviselőnél jelentkező elutasított szülők érdekében a képviselő az önkormányzat jegyzőjéhez és a közigazgatási hivatal vezetőjéhez is fordult, azonban kedvező döntés nem született. A város jegyzője tájékoztatta a képviselőt a kialakult helyzetről és arról, hogy milyen szempontok alapján hozott döntést a fellebbezések elbírálásáról.
Az érintett alkotmányos jogok:
•	A jogbiztonság követelménye és az ebből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
•	A nevelés megválasztásának joga: Alkotmány 67. § „(2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.”
•	A művelődéshez való jog: Alkotmány 70/F. § „(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
•	(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép– és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.” 

A jogszabályi háttér:
•	A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.)
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
•	A nevelési–oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI.8.) MKM rendelet

A vizsgálat megállapításai:
1)		A képviselő–testületnek döntésekor a település valamennyi tanköteles gyermekének a helyzetét, az önkormányzatnak az oktatás biztosítására vonatkozó kötelezettségét (Ötv. 8. § (4) bek.) figyelembe kellett vennie. Egyetértek a közigazgatási hivatal következő megállapításaival: „A helyi adottságok minden szülő számára megnyugtató megoldást nem tettek lehetővé. A lehetséges legjobb megoldás kiválasztásában első helyen állt az a szempont, hogy a szülői szabad iskolaválasztási jog minél kisebb mértékben sérüljön, ezért engedélyezték a harmadik osztály indítását a Kálvin téri Általános Iskolában, megtartva az előző évi osztálylétszámot (helyesen: osztályszámot), függetlenül a demográfiai csökkenéstől. Emellett szem előtt kellett tartani a másik két iskola helyzetét is, hiszen az intézményhálózat stabilitásának és a kezelhető közoktatási viszonyoknak a biztosítása fenntartói kötelesség. Megítélésünk szerint a testület felelősségteljesen, hosszú távra, a meglévő személyi–, tárgyi feltételek figyelembevételével, a szülők szabad iskolaválasztását is messzemenően tolerálva hozta meg döntését.” 
	A képviselő–testületnek tekintettel kellett lennie a város többi iskolájának helyzetére is, amit a közigazgatási hivatal a következőképpen ismertetett: „A Kálvin téri és a Petőfi iskolában a 21 fős minimális osztálylétszám meghatározását a Petritelepi iskolában való két osztály indíthatósága indokolta. Mindezeken túlmenően azt sem hagyták figyelmen kívül, hogy amennyiben a Kálvin téri iskolába 78 (3x26) gyermeket felvesznek, úgy a Petőfi iskolában az első évfolyamon tanulmányaikat megkezdő gyermekek 50,7 %-a az etnikai kisebbséghez tartozó lenne. Jelenleg ez az arány a Petőfi iskolában 22 %, az elsősöknél az elfogadott alternatívának köszönhetően 37 %, a Petritelepiben 1,5 %, a Kálvin tériben 3,5 %. A többségi gyermekek „elszivárgása” a roma tanulók spontán szegregációját segítené elő. Ez pedig újabb probléma forrása lenne. A testületi döntés e nemkívánatos, kedvezőtlen folyamat „visszaszorítását” is segíti. Az előző években az iskolák körzete közötti átjárhatóság kölcsönösen, kiegyensúlyozottan történt, így mindkét iskolának (Petőfi és Kálvin) mindig volt annyi szabad férőhelye, hogy tudta fogadni a más körzetbeli gyermekeket. Ebben az évben ez a kölcsönösség felborult. A Kálvin téri iskolában 43 másik iskola körzetébe tartozó jelentkező volt.” 
	A képviselő–testület tehát az igények és a lehetőségek közötti feszültséget úgy kívánta csökkenteni, hogy a jelentkezéseket figyelembe véve meghatározta az egyes iskolákba felvehető gyermekek számát, valamint az osztályszervezés létszámminimumát. Ez utóbbi kötöttséggel az indítható első osztályok számát állapította meg az ésszerűen finanszírozható szinten. Ahhoz, hogy a Kálvin téri iskolában a körzetbe tartozók száma szerint szükséges 2 osztály helyett 3 indulhasson 64 fővel, szükség volt arra, hogy a másik két iskolában a körzet szerint oda tartozók számánál alacsonyabban határozzák meg a felvehető létszámot, de úgy, hogy még ott is indulhasson kellő számú osztály az igények és a feltételek alapján. (Ennek érdekében az egyik iskolában 35 tanuló felvételét engedélyezték 2 osztályba, a másikban 86 főre indítanak 4 osztályt, bár mindkét felvételi körzetbe többen tartoznak. A „hiányzó” gyermekek felvételét a szülők a Kálvin téri iskolába kérték.)
	A képviselő–testület döntése egyébként valóban azzal járt, hogy az iskolák nem a törvényben írt maximális létszámmal (1–4. osztályban 26 gyermek) szervezhetnek osztályt. Ezt azonban a Kt. 118. § (6) bekezdése megengedi, mert az alacsonyabb osztálylétszám pedagógiai szempontból előnyös (többletszolgáltatás), ami a fenntartónak többletköltséggel jár.
	A képviselő–testület az iskolákba felvehető első osztályosok számának és az osztályszervezés létszámhatárának megállapításával jogsértést nem okozott. A közoktatási törvény az intézményfenntartó számára lehetővé teszi az ilyen döntéseket, miután ezek lényegében meghatározzák az intézmény fenntartásának költségeit. (Ellátási feladata miatt adott esetben a döntés az önkormányzatnak kötelessége is.) 
	Nem okozott visszásságot a képviselő–testület a nevelés megválasztásához, a művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggésben, hiszen a szülők által preferált körzetben további első osztály indításával és a többi körzetben az alacsonyabb osztálylétszámmal éppen hogy segítette az önkormányzat a szülők szabad iskolaválasztásának érvényesülését, az objektív lehetőségeken belül. Ez a jog azonban – hasonlóan a többihez – nem korlátlan. E témáról az OBH 1408/2003. sz. jelentésemben a következőket rögzítettem: „A szabad iskolaválasztás alkotmányos jogát a panaszbeadványokban gyakran tapasztalható félreértés övezi. Az Alkotmány 67. § (2) bekezdésében deklarált jog – a nevelés megválasztásának joga – nem azt jelenti, hogy a szülő abba az iskolába írathatja be a gyermekét, amelyikbe akarja. Ez a jog elsődlegesen a lelkiismereti és vallásszabadsággal függ össze, és azt jelenti, hogy az államnak – a tanuláshoz való jog és a tankötelezettség érvényesülése miatt – kötelessége a semleges iskola fenntartása, e mellett pedig lehetővé kell tennie a világnézeti alapon szerveződő iskolák működését. E tárgyról több alkotmánybírósági határozat is szól. A 22/1997. (IV. 25.) sz. AB határozat indokolása szerint: „Nem állapítható meg az, hogy az államnak mindenki számára a választása szerinti iskolában kell ingyenes oktatást biztosítania.” Ugyanakkor a Kt. a tanszabadság érvényesülésére biztosítja a szülőnek azt a jogot, hogy ha gyermekét nem kívánja iskolába járatni, akkor az a tankötelezettségét magántanulóként teljesítse. (Természetesen a tanszabadság körébe a Kt. szerint több más jogosultság is tartozik.) A tanszabadság objektív okból sem jelentheti azt, hogy a gyermeket a választás szerinti bármelyik iskolába lehet beíratni. A meglévő helyeket ugyanis a tankötelezettség miatt úgy kell elosztani, hogy mindenki számára legyen iskola, amelyik köteles őt felvenni. (Bárhová beiratkozni tehát akkor sem lehetne, ha a közoktatás állami szervezésű lenne, és az ország egy „felvételi körzet”.)”
	A most vizsgált ügy kapcsán az előbbieket kiegészítem azzal, hogy az alkotmányos jogok érvényesülésének természetes korlátját jelenti mások ugyanilyen jogának biztosítása. Ha ugyanis a város egyik iskolájába vennék fel más körzetből a tanköteles gyermekek nagy részét, akkor emiatt fokozatosan „leépülne” a másik intézmény (esetleg több is), ami pedig az ahhoz a körzethez tartozó – a másikba átiratkozni nem tudó gyermekek – művelődéshez való jogát sértené.             
	A szülők és az országgyűlési képviselő úr is érvel azzal, hogy magasabb osztálylétszámok mellett több szülő élhetett volna iskolaválasztási jogával, hiszen a szülők maguk még 30–32 fős osztályokba jártak. Éppen a gyermekek, tanulók érdekében erre ma már nincs lehetőség, a törvény maximum 26 fős létszámot engedélyez első osztályban. (Amitől a fenntartó lefelé eltérhet.)
2)		A Kt. 83. § (4) bekezdésének b) pontja alapján a fenntartó képviselőjeként az önkormányzat jegyzője jár el, és hoz másodfokú döntést az iskola igazgatójának a tanuló felvételét elutasító határozatával szemben benyújtott felülbírálati kérelem tekintetében. Az eljárásra az államigazgatási eljárás általános szabályait kell alkalmazni. A felülbírálat tartalmát illetően azonban jogszabályi rendelkezés nincs. Nyilvánvalóan méltányossági (diszkrecionális) döntésről van tehát szó, amikor is a jegyző szabad belátása szerint bírálja el a kérelmeket. (Kivéve, ha az igazgató a körzetben élő gyermeket utasít el, akkor jogsértés miatt meg kell változtatnia ezt az igazgatói döntést.) A méltányosság gyakorlásának azonban vannak általános jogi keretei, alkotmányos korlátai, ilyen a tisztességes eljáráshoz való jog is. Ez azt jelenti, hogy ha olyan ügyben folyik az eljárás, amelyben a korlátozott javakból (pl. férőhely) a keretet meghaladóan tartanak igényt, akkor e kérelmeket – ha az ügy természete azt megengedi – egyszerre kell megítélni, és a döntéshozónak az általa alkalmazott (”elismert”) szempontok alapján a tényeket (körülményeket) összehasonlítva kell határoznia. Véleményem szerint a jegyző e követelmény szerint járt el. Ugyanis az elutasított panaszosokhoz hasonlóan a jegyzői döntéssel felvett gyermekeknek is a Kálvin téri iskolába jár egy vagy két testvére, egy esetben pedig a család súlyos egészségügyi problémája indokolta a döntést. Az életkörülmények összehasonlítása természetesen igen nehéz, és szükségszerűen szubjektív elemeket is magában foglal. Ennek ellenére nem mondható, hogy a méltányossági alapon felvett gyermekek közül valakinek kevesebb indoka lett volna a felvételre, mint az országgyűlési képviselőn keresztül hozzám fordulóknak, az ő körülményeiket is kellő körültekintéssel vették figyelembe az eljárás során. (Ezen túlmenően annak a megállapítására, hogy a panaszosok közül valamelyikük kérelmét teljesíteni kellene, csak akkor lenne lehetőség, ha valamennyi elutasított helyzetét is újra megvizsgálnánk.) A tisztességes eljárás sérelmét tehát nem állapítottam meg. 
	A kiadott másodfokú határozatokat megvizsgálva azonban tapasztaltam, hogy bizonytalanság van a tekintetben, milyen módon kell indokolni a méltányossági jogkörben hozott határozatokat, ha a döntéshez jogszabály vagy egyéb szabály (pl. felvételi feltételek) szempontot nem ad. Létezik olyan álláspont is, elegendő, ha a jegyző az elutasítást azzal indokolja, hogy már nincs több férőhely, az hogy mások kérelmét miért teljesítették, az nem tartozik az elutasítottra. A vizsgált esetekből az látszik, hogy a jegyző a határozatok indokolásának elkészítésénél ezt az álláspontot követte. Nézetem szerint azonban a tisztességes eljáráshoz való jog akkor valósulhat meg, ha a méltányossági kérelemről hozott elutasító döntés tartalmazza a megállapított tényállást és azt, hogy ezek a tények miért nem szolgáltak elegendő alapul a kérelem teljesítéséhez. Nem elegendő tehát, ha a határozat indokolása csak a férőhelyekkel kapcsolatos általános problémát ismerteti, és azt közli, hogy valamennyi nem körzetben lakó gyermek felvételére nincs lehetőség, ezért a szülő kérelmét a jegyző elutasítja, helyben hagyva az igazgató határozatát. Azokat az összehasonlító szempontokat és mérlegelést kell pl. az elutasított kérelmező tudomására hozni, amelyeket a jegyző az országgyűlési képviselőhöz, a közigazgatási hivatal vezetőjéhez írt  leveleiben közölt a teljesített kérelmekről. Meg kell ezt tenni akkor is, ha az elutasított szülők bizonyosan tudtak arról, hogy kinek a gyermekét vették fel és miért, továbbá ha a méltányossági döntést jogorvoslattal érdemben nem tudják megváltoztatni, hiszen erre csak az elfogadott (előbbre sorolt) kérelmek felülvizsgálatával lenne mód. (Ezt pedig a jóhiszeműen szerzett jog is akadályozná.)
	A jövőben a hasonló eljárás megalapozásához célszerű, ha már a felvételi bejelentéskor a nem a körzetben lakó gyermek szüleitől megkérik a méltányossági döntéskor szerepet játszó egyes lényeges adatokat (szülő, gyermek lakcímét, a testvér melyik iskolába jár stb.). Az adatok egy része nyilvánvalóan objektív összehasonlításra alkalmas, ami csökkentheti a döntés elkerülhetetlenül szubjektív tartalmát, és ez a kérelmezők számára világosabbá teszi az eljárást.
3)		Az egyik panaszos a gyermeke felvétele ügyében írt fellebbezésében hivatkozott arra, hogy tudomása szerint olyan gyermekeket is felvettek a Kálvin téri iskolába, akik csak a körzetbe kerülés miatt jelentkeztek be a megadott lakcímre, de a valóságban nem ott élnek (fiktív lakcím). A szülő kérte, hogy ennek tisztázására a jegyző járjon el. A jegyző a fellebbezést elutasító határozatának indokolásában erre nem reagált. Pedig, ha a kérelmező közli, hogy tudomása szerint kikről van szó, és ezt sikerül a hatóságnak bizonyítania, akkor ilyen esetben a jogsértő felvételt meg kell semmisíteni, mert a jogot megtévesztéssel szerezték. Abban az esetben, ha az iskolák megtartása az önkormányzattól szigorú intézkedést igényel, és ez számos családnak jelent nehézséget, a hatóságnak ellenőriznie kell a lakcímbejelentés valós voltát (hol él a gyermek?), ha ezzel kapcsolatban kétség merül fel. Nem egyeztethető össze ugyanis a jogbiztonsággal, hogy a jogtisztelő állampolgár azért kerüljön hátrányos helyzetbe, mert a hatóság eltűri a jogsértést, még ha egyébként a közvélemény ezt a fajtát megértően fogadja (a gyermek érdekében tették). Erre azért is figyelemmel kell lenni, mert hasonló probléma az egyik iskolából a másikba való átjelentkezéskor is lehet.
	Az egyik panaszos arra hivatkozik, hogy a család az iskola körzetében lakik. A lakcímbejelentés azonban a beiratkozás és az elutasító határozat aláírása után történt, tehát azt a jegyző nem tudta figyelembe venni. Ez esetben az iskolába a gyermeket fel kell venni, de erre az igazgató jogosult. (A más iskolából való átvételt – meghatározott létszámkeretig – a Kt. lehetővé teszi. Arra azonban nem lesz lehetőség, hogy ilyen módon minden elutasított szülő beírassa a gyermekét. A hatóság ezért sem teheti meg, hogy nem foglalkozik a lakcím valódiságával.)
	Az bizonyos, hogy mind a szülőknek, mind a gyermekeknek nehézséget okoz, ha a testvérek nem egy iskolába járnak. De az objektív körülmények alakultak úgy, hogy ez évben nem lehetett az előző évekhez hasonlóan a szabad helyekre vinni a nem körzetbe tartozó gyermekeket. Az érintett iskoláknak kell a programjaikat (évzáró stb.) úgy egyeztetni, hogy a több iskolában érdekelt szülők lehetőleg mindkét helyre eljuthassanak. (Ilyen nehézség nem csak a felvételi korlát miatt, hanem a szülő, a gyermek iskolaválasztása alapján is előfordulhat.)
Összegezve:
	Megállapítottam, hogy az önkormányzat és a jegyző döntései az adott lehetőségek között nem okoztak visszásságot az iskolaválasztáshoz, a művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggésben azzal, hogy az eddigi körzetek szerint vették fel az iskolába az elsősöket, és nem mindenkinek tudták biztosítani a választása szerinti más körzetben a felvételt. A panaszosok kérelmének elutasításával sem okozott a jegyző döntése a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, de a határozatok hiányos indokolása nem felelt meg a tisztességes eljárás követelményének.
 
Kezdeményezés:

	Felkérem, Püspökladány város jegyzőjét, hogy a méltányossági jogkörben hozott határozatait a jövőben a kérelemben foglaltak szerint érdemben indokolja, közölve azt, hogy a felhozott indokok miért nem voltak elegendőek a méltányosság gyakorlására.
	Kérem, a jegyzőt, hogy az Obtv. 21. § (2) bekezdése szerint kezdeményezésemmel kapcsolatban állásfoglalását 30 napon belül szíveskedjék közölni.
Budapest, 2003. augusztus 25.
Takács Albert