Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3360/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Bódis Cecília
Az eljárás megindulása
Az Értelmi Fogyatékosok és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége (a továbbiakban: ÉFOÉSZ) elnöke panaszbeadvánnyal fordult a hivatalomhoz, melyben azt sérelmezte, hogy különböző jogszabály-értelmezési problémákból adódóan a cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt álló munkavállalókkal a munkáltatók sorban felbontják a munkaszerződéseket és nem alkalmazzák őket tovább. A munkalehetőség megszűnése az érintettek számára komoly mentálhigiénés sérelmet, valamint anyagi hátrányt jelent.
Figyelemmel arra, hogy az ügyben több alkotmányos jog sérelmének a gyanúja is felmerült, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat során az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján két ízben megkereséssel fordultam az esélyegyenlőségért felelős miniszterhez, az egészségügyi, szociális és családügyi, az igazságügyi, valamint a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszterekhez. 

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam;
13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot;
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény Polgári Törtvénykönyvről (Ptk.)
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szt.)
1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről (Mt.) 
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról 
14/1995. (III. 31.) NM rendelet a szociális foglalkoztatóban alkalmazott bedolgozók foglalkoztatásáról
1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról

A megállapított tényállás
Az ÉFOÉSZ-t több magánszemély és civil szervezet kereste meg, akik arról számoltak be, hogy az értelmi akadályozottság miatt cselekvőképességet kizáró gondnokság alá került személyekkel a munkáltató felbontotta a munkaszerződéseket. Ez a munkavégzés lehetőségének elvesztésén túl sokaknál komoly pszichés, mentálhigiénés sérelmet is okoz. Kérdésként merült fel, hogy a cselekvőképtelen személy nevében gondnoka köthet-e munkaszerződést, hiszen ez hosszú évekig így történt. A felmondások valószínűleg egy minisztériumi levélben megfogalmazott álláspontra vezethetők vissza.
Álláspontom szerint a jelzett problémakör egy bentlakásos intézményben általam folytatott vizsgálat (OBH-2729/2002) megállapításait követően került előtérbe. A vizsgálat alkotmányos joggal összefüggő visszásságot állapított meg, mert az ellátott számára, bár személyesen kötött megállapodást a foglalkoztatásban érintett cégekkel, az intézmény vezetése nem biztosította a megszerzett teljes jövedelmet, hanem az átutalt munkabér egy részét az intézmény működtetésére fordította, annak ellenére, hogy erre vonatkozóan semmiféle felhatalmazással nem bírt.
Visszásságot okozott továbbá, hogy sokszor nem az végezte a tényleges munkát, akivel a munkaszerződést a munkáltató megkötötte – mert erre életkora, illetve pszichés állapota miatt nem, vagy csak kevéssé alkalmas –, hanem helyette más személy. Vizsgálatom természetesen nem arra irányult, hogy a bentlakásos intézményekben ellátottak foglalkoztatottsága csökkenjen - ellenkezőleg! - hanem az ennek során kialakított jogszabálysértő gyakorlatot tárta fel és a helyzet megnyugtató rendezését kezdeményezte az illetékes szerveknél. Annak egyidejű elismerése mellett, hogy a foglalkoztatottság minél magasabb szintjére, ezzel egyidejűleg az ellátottak személyiségének mind teljesebb kibontakoztatására való törekvés rendkívül fontos célkitűzés, a vizsgálat felhívta a figyelmet arra, hogy a jogszabályok áthágása nem lehet e cél elérésének eszköze.
A megfelelő jogszabályi rendezés érdekében a gondnokság alatt állók munkavállalásának felszínre került problémakörében széleskörű civil egyeztetés kezdődött. Elsődleges célként fogalmazódott meg a munkaképesség és a cselekvőképesség eltérő jogszabályi meghatározásából, ill. a meg nem határozásából eredő zavarok megszüntetése. Az ÉFOÉSZ a hozzám intézett beadványában már jelezte, hogy a problémát az Országos Fogyatékosügyi Tanács (OFT) elé tárja.
2003. május 7-én a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet (NCSSZI) konferenciát rendezett. melyen a szaktárcák képviselői mellett - tekintettel a korábbi vizsgálatomra - magam is részt vettem. A konferencián elhangzottak három kérdéskörbe voltak sorolhatók:
1. A cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt állók munkaviszonyának kérdése – köthet-e a gondnok munkaszerződést a munkavállaló helyett? 
2. A cselekvőképesség és a munkaképesség kérdése, a fogalmak nem azonos jelentéstartalma, a Ptk. és az Mt. fogalmainak eltéréséből adódó jogértelmezési problémák.
3. A cselekvőképességet érintő bírósági döntések, illetve azok előkészítésének nem megfelelő volta: a tapasztalatok szerint gyakori a mentális képességek kisebb fokú sérülése esetén is a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezés, ami azután a munkavállalásra a fenti okból negatívan hat.

Éles vita bontakozott ki a munkajoggal és a polgári joggal foglalkozó szakemberek között a cselekvőképtelen személyek foglalkoztatásának megítélésének kérdésében, amely során két ellenkező álláspont fogalmazódott meg. Az egyik vélemény szerint a cselekvőképtelen ember nem vállalhat felelősséget a munkajogi jogviszonyban, helyette a gondnok sem köthet szerződést, a másik álláspont szerint nem tiltható és nem is szüntethető meg a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezetteknek a munkaviszony létesítése. A konferencián természetesen a foglalkoztató szervezetek is kifejezték aggályaikat.
Az egyeztetések eredményeként megindulni látszott az együttműködés az érintett tárcák között. Az OFT 2003. június 17-én ülést tartott és 14/2003. (VI. 17.) sz. határozatával döntött a “Cselekvőképesség – munkaképesség – szociális ellátások” ad hoc bizottság felállításáról, melynek megszervezésével és a működtetés biztosításával az ÉFOÉSZ-t bízta meg. 
A bizottsági munkában való részvételre a felkérést elfogadtam és munkatársaim által, illetve személyesen vettem részt az üléseken, konkrét megoldási javaslatot is felvázolva az érintett tárcák részére. Az ad hoc bizottság júliusban és szeptemberben is tanácskozott. A jelenlevő minisztériumi szakértők vállalták, hogy megkezdik a konkrét munkát. A Tanács 21/2003. (IX. 14.) sz. határozata pedig a cselekvőképességgel összefüggő olyan szabályozás áttekintéséről döntött, melynek célja a Ptk. és az Mt. rendelkezései összhangba hozatala.
Tekintettel azonban arra, hogy a megindult egyeztetés és a bizottsági munkában való aktív szerepvállalást sürgető javaslataim elfogadása ellenére a konkrét lépésekről - vagy legalább az egyeztetések folyamatáról - nem kaptam információt, (az OFT-től sem) 2003. szeptember 2-án, majd 2004. február 6-án tájékoztatásra kértem fel az esélyegyenlőségi minisztert, az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, az igazságügyi minisztert, valamint a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi minisztert.
Az esélyegyenlőségi miniszter 2003. szeptember 17-i, majd 2004. február 27-én kelt levelében, valamint az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter 2003. szeptember 26-i válaszában egyaránt kifejezték tenni akarásukat, egyben kijelölték a téma minisztériumi felelőseit.
Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter tájékoztatása szerint (szám: 6797-9/2004-0016SZF, 2004. március 8.) folyamatban van a Munka Törvénykönyvének felülvizsgálata.:
„Kezdeményeztük a munkaviszony létesítés jelenlegi szabályainak oly módon történő módosítását, hogy az Mt-ben lévő rendelkezések ne vonatkozzanak a korlátozottan cselekvőképes, vagy cselekvőképtelen személyekre. Jeleztük, hogy e módosítás megvalósulása szükségessé teszi olyan speciális, munkavégzésre irányuló jogviszony kialakítását, amely a fogyatékosok, a pszichiátriai- és szenvedélybetegek, hajléktalanok foglalkoztatását – sajátos, adottságaikra, helyzetükre tekintettel – szabályozza. E szabályokat is az Mt-be tartozónak tekintjük, amely a szociális gondoskodás alatt állók önálló jogviszonyát teremtené meg, de megoldható lehet a szabályozás a szociális törvény keretében is. Amennyiben az eltérő szabályozás intézményhez kötött, úgy csak az utóbbi megoldás jöhetne szóba. Ezen törvényi szabályozásra vonatkozó javaslatunk szükségességét továbbra is fenntartjuk. 
Egyidejűleg folyamatban van az intézményi körben élők foglalkoztatására vonatkozó országos helyzetkép összeállítása, amelynek keretében információt nyerünk a foglalkoztatottak számról, a foglalkoztatás módjáról, kereseti jövedelmi viszonyairól. 
Információink szerint megkezdődött a célszervezeti körben dolgozók dotációs rendszerének átalakítása. Gyökeres változást ez ügyben ezen a téren várhatunk. A rendszer átalakítására vonatkozó tanulmány kidolgozására az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány pályázatot írt ki. 
Az EU Bizottság 2204/2002. (XII. 12.) sz. rendelete alapvetően arról rendelkezik, hogy milyen mértékű és jellegű foglalkoztatási támogatás biztosítható a versenyszférában (a gazdálkodó szervezetek körében). A célszervezeti támogatás illetve dotációs rendszer átalakítása emiatt és államháztartási okból egyaránt sürgető. 
A rehabilitációs szociális intézményben élő (fogyatékos, pszichiátriai, szenvedélybeteg és hajléktalan) személyek felülvizsgálatára vonatkozó törvényi szabályozás 2005. január 1-től lép hatályba. A felülvizsgálatok szakszerű elvégzésére, a bizottsági tagok felkérésére, felkészítésére felkészültünk. A felülvizsgálatok szakszerű elvégzése biztosított lesz. 
Az ügy mielőbbi rendezése érdekében folyamatosan kapcsolatban állunk ez ügyben intézkedést tevő más tárcákkal. (…)

Úgy ítéljük meg, hogy a cselekvőképességgel összefüggő szabályozás több tárca együttes közreműködését igényli. A szabályozás ugyanakkor elsődlegesen az Igazságügyi Minisztérium hatáskörébe tartozik, amint erről igazságügyi miniszter úr 2004. február hónapban a Fogyatékosügyi Tanács titkárságát írásban tájékoztatta. A foglalkoztatási kérdések törvényi rögzítésére a Munkaügyi és Foglalkoztatáspolitikai Minisztérium illetékes.  A törvényi szabályozás, s az erre vonatkozó koncepció kidolgozása hosszabb folyamatot igényel, amelyet az érintett tárcákkal közösen valósítunk meg.”
2004. április 5-én kelt levelében az igazságügyi miniszter megkeresésemre az alábbiakról tájékoztatott (szám: IM/CIV/2004/MAGÁN/303.): 
„A Ptk. tehát a munkavégzés lehetősége, a munkaviszony létesítése tekintetében nem tartalmaz szabályozást. A hivatkozott szakaszok a cselekvőképesség kérdését általános jelleggel, a vagyoni és személyi viszonyok tekintetében rendezik. (…)
Az Mt. a cselekvőképtelen nagykorúakat az alanyok körében nem említi; e tekintetben szabályozást nem tartalmaz. Az Mt. 72. §-ának (2) bekezdése szerint korlátozottan cselekvőképes személy törvényes képviselőjének hozzájárulása nélkül is létesíthet munkaviszonyt. (…)
1.) A cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt álló (nagykorú) személyek foglalkoztatásával összefüggésben felmerült gyakorlati és jogértelmezési problémák álláspontom szerint nem teszik szükségessé, ill. nem indokolják a Ptk. cselekvőképességi szabályainak megváltoztatását. A Ptk. szabályainak más a funkciója. E rendelkezések lényege annak meghatározása, hogy a vagyoni és személyi viszonyok körében ki jogosult saját jognyilatkozatával jogok szerzésére és kötelezettségek vállalására. 
A Ptk. szabályai a foglalkoztatás tekintetében semlegesek. Az, hogy a Ptk. a cselekvőképesség korlátozása körében külön ügycsoportként említi a munkaviszonyból származó jövedelemmel való rendelkezés korlátozását csupán azt jelenti, hogy ez egy olyan jellemző terület (ügycsoport), ahol a gyakorlati tapasztalatok szerint a korlátozás – adott körülmények fennállása esetén – indokolt lehet, illetve ebben az esetben is vagyonjogi kérdésről (a munkaviszonnyal összefüggő jövedelemmel való rendelkezésről) van szó. A cselekvőképtelenek esetében ilyen kiemelés szükségtelen, hiszen ez utóbbi személyi kör esetén – állapotuk folytán – az önálló rendelkezés lehetősége minden területen kizárt. 
2.) Ettől független kérdés a gondnokság alá helyezéssel kapcsolatos szabályozás esetleges felülvizsgálata. 
A Polgári Perrendtartás (Pp.) vonatkozó rendelkezései szerint a gondnokság alá helyezési perben – az érintett személy elmeállapotának vizsgálata érdekében – igazságügyi elmeorvos szakértő kirendelése és az érintett személyes meghallgatására kerül sor. 
Az Országos Fogyatékosügyi Tanács részére készített ÉFOÉSZ anyagok szerint: a.) Magyarországon a kizáró gondnokság alá helyezett személyek száma nemzetközi összehasonlításban és a korlátozó gondnokság alá helyezettek számához képest is túl magas (az OIT nyilvántartása szerint 60.636 fő gondnokság alatt állóból 11.632 fő vonatkozásában nincs adat a gondnokság alá helyezés típusáról, 35.957 fő a kizáró gondnokság alatt állók száma, 13.047 fő a korlátozó gondnokság alá helyezettek száma); b.) az igazságügyi elmeorvos szakértőn kívül más személyek (rehabilitációs bizottságok gyógypedagógusai, foglalkoztatás-egészségügyi szakorvosok, gondozók) bevonása is szükséges lenne (a jelenleg bevont személyek ugyanis nem ismerik a sérült emberek személyiségét, nem tudnak megfelelő kommunikációt kialakítani velük stb.); a cselekvőképesség megítéléséhez komplexebb vizsgálat lenne szükséges. E kérdések önálló vizsgálatot igényelnek.  E kérdések ugyanakkor a Ptk-nak a korlátozott cselekvőképesség, cselekvőképtelenség fogalmára vonatkozó szabályait nem érintik. 
3.) A munkajogi szabályok tekintetében 
a.) Az Mt. 72.§-ának módosítását a kérdés egyértelmű rendezése, a fentiek szerinti jogértelmezési viták jövőbeni elkerülése érdekében indokoltnak tartom. 
b.) Az érintettek foglalkoztatását – az elszigetelődésük megakadályozása, képességeik fejlesztése, a megélhetéshez szükséges jövedelem megszerzésére is figyelemmel – szükségesnek tartom. 
A foglalkoztatás speciális feltételeire, körülményeire, biztonsági igényeire tekintettel a kérdés megoldására – elvileg – kétféle megoldást tartok lehetségesnek: 
- Az egyik megoldás szerint e terápiás, rehabilitációs foglalkoztatás tekintetében önálló jogviszony jogszabályi kialakítására kerülne sor; amely részletesen szabályozná a foglalkoztatás, illetve a jogviszony létesítésével, megszűnésével, a jogviszonyból származó jogokkal és kötelezettségekkel, a munkavégzéssel, a felelősséggel stb. kapcsolatos, speciális rendezést igénylő kérdéseket (egyéb kérdésekben utalhatna az Mt. szabályaira). A szabályozás rendezné a foglalkoztatás-egészségügyi alkalmassági vizsgálat, a munkabiztonsági, illetve a munkaegészségügyi követelmények speciális szabályait, melyhez – a vonatkozó külön jogszabályban – a munkáltatót megillető támogatás szabályrendszere kapcsolódna. Ez esetben a díjazással, a társadalombiztosítási- és adóvonzatokkal kapcsolatos kérdések is külön vizsgálatot igényelnek. 
E szabályozás részletes vizsgálata (alkotmányossági szempontból, a jogrendszerbe illeszkedés szempontjából) egy ilyen koncepció/tervezet – az illetékes tárca általi – kidolgozása esetén végezhető el. 
- A másik lehetséges megoldás szerint e foglalkoztatásra egyértelműen munkaviszony keretében kerülne sor. Ez esetben azonban végig kell tekinteni az Mt. szabályrendszerét, hogy a foglalkoztatás sajátosságaira tekintettel milyen speciális rendelkezések (pl. a gondnokkal való kapcsolattartás, a munkaviszonyból származó jogok és kötelezettségek) beiktatása szükséges. Ehhez, az érintett személy és környezete biztonsága érdekében – a vonatkozó jogszabályokban – foglalkozás-egészségügyi alkalmasság vizsgálatával, a munkabiztonsággal, illetőleg a munkaegészségüggyel kapcsolatos speciális követelményrendszert (pl. a foglalkoztatottak számához igazodó segítők, orvosok állandó jelenléte) szintén meg kell teremteni. E mellet ki kell dolgozni e foglalkoztatás megfelelő anyagi támogatási rendszerét. A hatályos szabályrendszer ugyanis az általános/tipikus esetre, a kellő belátási képességgel rendelkező személyek foglalkoztatására vonatkozik; e szabályok –álláspontom szerint – a cselekvőképtelen személyek foglalkoztatásához nem „illeszkednek”, e személyek megfelelő foglalkoztatását nem garantálják. 
Ez utóbbi (foglalkozás alkalmassági, munkabiztonsági, illetőleg munkaegészségügyi, anyagi támogatási) követelmények egyébként nemcsak a cselekvőképtelen személyek, hanem a fogyatékos (akár értelmi, akár fizikai fogyatékos) személyek foglalkoztatására általában is érvényesek. Ez utóbbi megoldás – vélhetően – gyorsabban kivitelezhető és egyértelműen illeszkedik a jogrendszerbe. 
(Bármelyik megoldás is kerül előtérbe, egyértelmű, hogy a (munka)szerződést a cselekvőképtelen személy gondnoka kötheti csak meg, akinek ezt megelőzően a Ptk. 15/A §-a értelmében a gondnokoltat meg kell hallgatnia, hiszen a foglalkoztatásra az érintett személy akarata ellenére nem kerülhet sor.) 
c.) Jelzem egyébként, hogy az Mt. 203. §-ának e) pontjában szerepel felhatalmazás a Kormány számára a megváltozott munkaképességű munkavállalók alkalmazására, foglalkoztatására és a szociális foglalkoztatásra vonatkozó szabályok megalkotására.” 

A Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériumtól megkereséseimre választ nem kaptam, viszont az OFT ad hoc bizottság a rendelkezésemre bocsátotta a minisztérium jogi főosztályának a De Jure Alapítvány megkeresésre 2003. május 26-án küldött levelét. Eszerint a minisztérium álláspontja, hogy a cselekvőképtelen saját nevében nem köthet munkaszerződést a Ptk. és az Mt. szabályai alapján, viszont a gondnok helyette aláírhatja a munkaszerződést, így a munkaviszony létesítésének nincs akadálya. Ugyanakkor a gondnok felelőssége kiemelt a cselekvőképtelen nevében megkötendő munkaszerződés esetében. A tájékoztatásban szerepel, hogy „várhatóan a jogalkotás is napirendjére tűzi a cselekvőképtelen, illetőleg korlátozottan cselekvőképes személyek munkavégzésének kérdését, mivel az ilyen munkavállalók védelmét szolgáló garanciák rendszere újragondolást igényel.”

A vizsgálat megállapításai
Eljárásom során azt vizsgáltam, hogy a cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt álló munkavállalók általam vizsgálat alapvető emberi jogai sérültek-e. 
Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. „A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni. Más a helyzet az olyan szabálynál, amely a foglalkozásba kerülést szubjektív korlátokhoz köti.” [21/1994. (IV. 16.) AB határozat]
Alapkérdésként fogalmazódott meg, hogy a cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt élő emberek munkavállalása hogyan biztosítható?
A Ptk. cselekvőképességet szabályozó fejezetének előírásait 2001. november 1-jei hatállyal a 2001. évi XV. törvény újra szabályozta. A módosítás – az európai normákkal összhangban – alapelvként olyan differenciált rendszer kialakítását tűzte ki, amely csak a legszükségesebb mértékben korlátozza az érintettek személyi szabadságát és döntési autonómiáját. Ez fejeződik ki a bírói ítéleten alapuló korlátozott cselekvőképesség eltérő szabályaiban; abban, hogy a törvény által meghatározott ügycsoportok alapján a bíróság dönthet a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezett személy döntési jogosultságának fenntartásáról. A Ptk. 15/A. § (1) bekezdése értelmében a cselekvőképtelen személy jognyilatkozata - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - semmis; nevében gondnoka jár el.
A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 55. §- a értelmében a bentlakásos intézmény szervezi a munkavégzésre képes ellátottak foglalkoztatását, valamint a meglévő képességek fejlesztését, szinten tartását. Az ellátást igénybe vevő életkorának és egészségi állapotának megfelelően a foglalkoztatás munkavégzési célú, terápiás célú, képességfejlesztő, vagy képzési célú lehet. A (2) bekezdés szerint a munkavégzési célú foglalkoztatás formái különösen
a) az intézmény működési körén belül szervezett munkavégzés,
b) az intézmény közreműködésével más gazdálkodó szervezet részére végzett munka vagy az intézmény által végzett vállalkozási tevékenység,
c) az a) és b) pont alá nem tartozó, más jogviszony keretében történő munkavégzés.

A rendelet alapján tehát elvileg lehetőség van az intézményi ellátottak cselekvőképességükre tekintet nélküli, munkaviszony keretében történő foglalkoztatására. A cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett személy munkabérét a gondnoknak kell folyósítani, aki ebből fedezi a gondnokolt személyes szükségleteit.
A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény szerint a fogyatékos személy lehetőség szerint integrált, ennek hiányában védett foglalkoztatásra jogosult. A foglalkoztatást biztosító munkáltató köteles biztosítani a munkavégzéshez szükséges mértékben a munkahelyi környezet, így különösen a munkaeszközök, berendezések megfelelő átalakítását. Az átalakítással kapcsolatos költségek fedezésére a központi költségvetésből támogatás igényelhető. Ha foglalkoztatása az integrált foglalkoztatás keretében nem megvalósítható, úgy számára speciális munkahelyek működtetésével a munkához való jogát lehetőség szerint biztosítani kell. A védett munkahelyet a központi költségvetés normatív támogatásban részesíti. [15-16. §].
A gondnokság alá helyezési eljárások problémaköre szintén összefügg természetesen a munkavállalás kérdésével:
A - már hivatkozott - cselekvőképességgel, gondnoksággal összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2001. évi XV. törvény biztosítja a lehetőséget a gondnokság alá helyezett személyek állapotának felülvizsgálatára, melyet 2006-ig kell lebonyolítani. Ez a felülvizsgálat hivatott arra, hogy az új felfogást, az új értékeket a gyakorlatban is megjelenítse. A cselekvőképtelennek minősített személyek korlátozottan cselekvőképes kategóriába történő átsorolása nem csak az önrendelkezéshez való jogot biztosítja a fogyatékos személyek számára (még ha nem is az élet minden területén), hanem emberi méltóságot ad. Ha a bíróság a munkavállalással kapcsolatos jogosítványok gyakorlását nem korlátozza, akkor a korlátozottan cselekvőképes személy a saját nevében, saját maga írhatja alá a munkavégzésre irányuló szerződést; azaz nincs kiszolgáltatva a jogszabály különböző értelmezései miatt.  A fentiekből következik, hogy a fogyatékos személyek abban érdekeltek, hogy cselekvőképességüket ne, vagy csak korlátozottan szűkítsék. Természetesen az indokoltan cselekvőképességet kizáró gondnokág alá helyezett személyek esetében sem zárhatjuk azonban ki a munkavégzés lehetőségének biztosítását, a cselekvőképtelen személy nem mindig munkaképtelen is egyben.
A polgári jogi cselekvőképesség sem egyenlő a munkavégzési képességgel, nem egymásnak megfelelő fogalmak. Egyértelmű továbbá, és a vizsgált téma szempontjából fontos, hogy a fogyatékosság és a korlátozott cselekvőképesség vagy a cselekvőképtelenség  sem koherens fogalmak. A gondnokság alá helyezés folyamatában sem vizsgálja az igazságügyi szakértő a munkaképességet, ez nem is feladata. A foglalkoztatás-egészségügyi szakemberek a gondnokság alatt álló munkavállalókat is nyilváníthatják munkaképesnek. Az adott munkavégzéstől, feladattól és a munkavállaló képességeitől függ a munkaképesség megítélése, nyilvánvalóan olyan munkát végez mindenki – a nem fogyatékkal élő emberek között is – amire képes és amire alkalmazható. Önmagában a munkára jelentkezés és munkavállalás is egyfajta belátási képességet feltételez.
Az Mt. 72. §-a foglalkozik a munkaviszonyt létesítő alanyi kör szabályozásával. Az Mt. a cselekvőképtelen nagykorúakat az alanyok körében nem említi, erről szabályozást nem tartalmaz. A munkaviszony tartalma meghatároz azonban számos jogot és kötelezettséget, melyek teljesítésére a munkavállalónak képesnek kell lennie.
Mint látható, a probléma meglehetősen összetett. Valós megoldás csak a jelenlegi szabályok módosításával, azok összhangjának megteremtésével, illetve egy új típusú foglalkoztatási rend kidolgozásával képzelhető el. Azonban ennek során is ragaszkodni szükséges azokhoz az elemekhez amelyek garantálják, hogy a foglalkoztatás ne jelentsen korlátozást az egyébként járó szociális juttatásokat illetően, továbbá, hogy a munkaviszonyhoz hasonló társadalombiztosítási vonatkozásai ne vesszenek el, nem utolsó sorban alkalmazkodni szükséges a foglalkoztatottak speciális igényeihez és a foglakoztatás jellegéhez is. Összességében, a fogyatékossággal élők foglalkoztatásának szabályozásában árnyalt, a speciális igényeknek megfelelő - nem feltétlenül egységes - struktúra kialakítására van szükség.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 11/1992. AB határozatában megállapította, hogy a jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az "alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak". [15/1998. (V. 8.) AB határozat] Továbbá a 4/1999. (III. 31.) AB határozat szerint: "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul."
„A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése, vagy biztosítása kényszerítően megköveteli.” [22/1990. (X. 16.) AB határozat] Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában kiemelte - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi.
A kapott tájékoztatás alapján ugyan egyértelművé vált, hogy az érintett tárcák a kérdés megoldásában elkötelezettek, a megfelelő koordináció hiányában azonban a helyzet súlyához mért hatékony lépések hiányoznak.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a polgári jogi és a munkajogi szabályok megfelelő összhangjának, a munkavállalás lehetősége szabályozásának hiánya visszásságot okoz a fogyatékosok és a nem (teljesen) cselekvőképesek alkotmányos jogaival összefüggésben.
Álláspontom szerint a megkereséseimre adott válaszlevelekben vázolt megoldási javaslatok bármelyike kiindulópontként elfogadható, de az irányított, összefogott és konkrét szakmai együttműködést elégtelennek tartom.

Ajánlás
Figyelemmel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság elsősorban a jogi szabályozás hiányosságára vezethető vissza, az Obtv. 17. § (1) bekezdése, a 20. § (1)-(4) bekezdései, valamint a 25. §-a alapján a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:
Felkérem a Magyar Köztársaság Miniszterelnökét, hogy egy tárcaközi bizottság felállításával gondoskodjon az érintett minisztériumok munkájának intézményesített koordinációjáról, a felmerült probléma gyors megoldásáról.

Budapest, 2004. május 13.

Lenkovics Barnabás