OBH 3111/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Juhász Orsolya	
Az eljárás megindulása:
	A panaszos beadványában Tiszaföldvár Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatásról szóló rendeletét és a közszolgáltatás díjával kapcsolatos szabályozását sérelmezte. Azt kifogásolta, hogy az Önkormányzat méltányossági alapon nem részesíti fizetési kedvezményben.
	Eljárásom során megkerestem az Önkormányzat környezetvédelmi tanácsosát, akinek álláspontját kértem a panasszal kapcsolatban, továbbá kértem a települési szilárd hulladékkal összefüggő, az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló helyi rendelet megküldését.
 	A fentieken túl szükségessé vált Tiszaföldvár Város Önkormányzata Képviselőtestülete 26/2000. (XII.22.) sz. rendeletének vizsgálata is.

A megállapított tényállás:
	A panaszos Tiszaföldvár városban ingatlantulajdonos. Az Önkormányzathoz több alkalommal azzal a kéréssel fordult, hogy a hulladékszállítási díj miatt fizetési kedvezményben részesítsék, vagy engedjék el azt. Az Önkormányzathoz címzett levelében előadta, hogy amennyiben kéréseinek teljesítése nem lehetséges, felmondja az Önkormányzattal kötött – a hulladékszállításra vonatkozó – szerződését. Kérelme indokaként előadta, hogy szerény körülmények között él, háztartásában „egy év alatt nem gyűlt össze egy kukára való szemét”. Az Önkormányzat – 2002. január 31-én kelt – válaszában a panaszost arról tájékoztatta, hogy a hulladékszállítási szolgáltatás kötelezően igénybeveendő közszolgáltatás, amelyre nézve nem a lakos dönti el, hogy igénybe veszi-e vagy sem.
	A panaszos választ kért arra, hogy mi lesz a következménye, ha összegyűlik a hulladékszállítási díj tartozása, illetve ha összegyűlik a tartozása „ráterhelik-e a kis szoba-konyhás” házára teherként. További kérdése, hogy van-e mód a díjfizetési kötelezettség elengedésére, illetve, hogy a Polgári Törvénykönyv azon szabálya, amely szerint „csak az elvégzett munka után köteles fizetni az ember” vonatkozik-e a hulladékszállításra. 
	Az önkormányzat környezetvédelmi tanácsosa az önkormányzati rendelet megküldésén túl tájékoztatott az ügyben kialakított helyi önkormányzati álláspontról. Kifejtette, hogy egy tipikusan mezőgazdasági jellegű kisvárosban, – mint Tiszaföldvár – nehéz a lakosokkal elfogadtatni a kötelezően igénybeveendő szolgáltatást. 

Az ügy jogszabályi háttere:
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (a továbbiakban: Ötv.)
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: … a köztisztaság és településtisztaság biztosítása.
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
•	2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról (továbbiakban: Hgt.)
2. § (1) A törvény hatálya kiterjed
a) minden hulladékra;
12. § (1) A fogyasztó köteles a szervezett hulladékbegyűjtést - ideértve a szelektív hulladék-begyűjtési rendszereket is - igénybe venni.
13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.
(2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett
a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy
b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

•	242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól (a továbbiakban: kormányrendelet)
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
(4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.
(5) Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy a közszolgáltató számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére vonatkozó rendelkezésre állását igazolja.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása - a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján - általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:	
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtő-edényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja.

•	213/2001. (XI. 14.) Kormányrendelet a települési hulladékokkal kapcsolatos tevékenységek végzésnek feltételeiről
3.§ a) Települési szilárd hulladék:
aa) háztartási hulladék: az emberek mindennapi élete során a lakásokban valamint a pihenés, üdülés céljára használt helyiségekben és a lakóházak közös használatú helyiségeiben és területein, valamint az intézményekben keletkező,
ab) közterületi hulladék: közforgalmú és zöldterületen keletkező,
ac) háztartási hulladékhoz hasonló jellegű, és összetételű hulladék: gazdasági vállalkozásoknál keletkező – külön jogszabályban meghatározott – veszélyesnek nem minősülő hulladék.
19.§ (3) A nagy darabos hulladék (lom) gyűjtéséről, elszállításáról a közszolgáltatás keretében évente legalább egy alkalommal a közszolgáltatónak kell gondoskodni.

•	Tiszaföldvár Város Önkormányzati Képviselőtestületének 26/2000. (XII.22.) sz. rendelete a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről és a szervezett közszolgáltatás kötelező igénybevételéről (a továbbiakban: Ör.) 
4. § (16) Késelemes fizetés esetén a lakos felé a Szolgáltató a Polgári Törvénykönyv szerinti késedelmi kamatot számít fel. 
5. § (13) Az önkormányzat által szervezett lomtalanítási akciót – előzetesen egyeztetett időpontban és módon – a Szolgáltató köteles lebonyolítani az önkormányzattal kötött eseti szerződés alapján

•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény (a továbbiakban: Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

Az érintett alkotmányos jogok:

•	1949. évi XX. törvény - A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai:
1.	 A panaszos azt sérelmezte, hogy az önkormányzati szabályozás nincs kellőképp tekintettel szociális helyzetére a - települési szilárd - hulladékért fizetendő díjazás során. Többszöri kérése ellenére sem részesült kedvezményben.
	A panasz és az Ör. megvizsgálását követően megállapítottam, hogy a rendelet szabályozása összhangban áll a magasabb szintű jogszabályokkal. Az önkormányzatok a hulladékszállításra vonatkozó rendeleteikben ugyan megállapíthatnak díjfizetés alóli mentességeket és kedvezményeket (Hgt. 23. § f)), azonban a mentességek és kedvezmények megállapítása terén a helyi önkormányzatok nagyfokú önállósággal rendelkeznek, mérlegelési jogkörükben döntenek.
Az Alkotmánybíróság már számos döntésében, így pl. a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatban felhívta a figyelmet arra, hogy a "mentességek, és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg". 
	Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok önálló jogkörébe tartozik az esetleges mentességek, kedvezmények eseteinek bevezetése, erre nézve az önkormányzatoknak nem áll fenn törvényi kötelességük, nem állapítottam meg alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot Tiszaföldvár Város Önkormányzata Képviselőtestületének hulladékszállításra vonatkozó rendeletével összefüggésben a panasz azon részében, amely az igénybe vehető kedvezményeket kifogásolja. 
	Ugyanakkor kívánatos, hogy az önkormányzatok a helyi viszonyoknak megfelelően szabályozzák rendeleteikben – bizonyos rászorultság alapján – az ingatlantulajdonosokat megillető esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.
	Egyes önkormányzatok rendeletükben szabályozzák például, hogy:
	- Engedményes díj illeti meg a 70 l-es tárolóedényt egyedül használó ingatlantulajdonost.
	- Írásos kérelem alapján ingyenesen veheti igénybe a közszolgáltatást az ingatlant egyedül használó, egyedül élő 70 éven felüli tulajdonos, használó. A kedvezményekre, mentességekre természetesen számtalan más megoldás is kidolgozható és alkalmazható.  A mentességek és kedvezmények megállapítása terén – amint már hangsúlyoztam – a helyi önkormányzatok nagyfokú önállósággal, mérlegelési jogkörben döntenek. Mérlegelési jogkörük korlátját az alkotmányos követelmények érvényesítése képzi. Így például az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette, hogy a közszolgáltatás feltételei szabályozásánál alkotmányos követelmény az érintett csoporthoz tartozók körülményeinek „megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal” történő értékelése. (ABH 1997. 54.).

2.	Az Ör. 4. § (16) bekezdése szabályozza a díjfizetési kötelezettség elmulasztásának következményeit. Eszerint „késedelmes fizetés esetén a lakos felé a Szolgáltató a Polgári Törvénykönyv szerinti késedelmi kamatot számít fel.” 
	Ez a szabályozás ellentétes a Hgt. 26. §-ában foglaltakkal, amely szerint „a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. 	A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.”
	Megállapítottam, hogy a szóban forgó önkormányzati rendelet szabályozása a hulladékszállítási díj késedelmes fizetésének szabályozása körében ellentétben áll a Hgt. vonatkozó szabályaival. Az önkormányzat a jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével, valamint az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdésében – ez utóbbi jogszabályhely szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - deklaráltakkal összefüggésben visszásságot okozott.

3.	A panaszos arról is tájékoztatást kért, hogy ha összegyűlik a hulladékszállítási díj tartozása „ráterhelik-e a kis szoba-konyhás” házára teherként.
Vizsgálatot ez irányban nem folytattam le, azonban a teljesség érdekében a felvetett kérdésre az alábbi tájékoztatást adom.
	A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás, melynek behajtására az önkormányzatok jogosultak az adózás rendjéről szóló 1990. évi XIC. törvény szerint, miután a díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. 
Az önkormányzat jegyzője – mint önkormányzati adóhatóság – az ingatlan-végrehajtást csak akkor rendelheti el, ha az adótartozás együtt az 500 000 forintot meghaladja, illetve ennél kisebb összeg esetén, ha a tartozás a végrehajtás alá vont ingatlan értékével arányban áll.
	Az említett feltételek hiányában a jegyző természetesen a végrehajtást először a munkabérre (egyéb járandóságra), illetve ingó vagyontárgyakra kísérli meg foganatosítani.

4. 	Megállapítottam azt is, hogy a rendelet szabályozása megfelel az arányosság követelményeinek. A rendelet két űrmértékű – 80 és 120 literes – hulladékgyűjtő edény használatát rendeli alkalmazni, ezáltal szabályozásában figyelembe veszi a Hgt. illetve a kormányrendelet előírásait.
A két jogszabály követelményként írja elő, hogy a rendeletekben megállapított hulladékszállítási díjnak meg kell felelnie a Ptk-ban kimondott szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elvének. A Hgt. kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a kezelt hulladék mennyisége és minősége figyelembevételével kell megállapítani (25. § (1) b)). A kormányrendelet szerint a közszolgáltatási díj megállapítása egységnyi díjtételek meghatározásával történik, mely az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja (7. § (2) a)). 
A rendelet azáltal, hogy a lakosság számára kéttípusú gyűjtőedény igénybevételét lehetővé teszi, kellőképp differenciál a háztartásonként kitermelt hulladéknak megfelelő közszolgáltatási díj mértékében. 

	Megállapítottam, hogy a rendelet szabályozása megfelel a Ptk-ban rendezett szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elve követelményének, ezért alkotmányos joggal összefüggő visszásságot a szabályozás e tekintetben nem okoz.

5. 	Előzőekre figyelemmel a vizsgált rendelettel kapcsolatban felmerült problémák különösen a következők: 

- 	A preambulum nem felel meg a hatályos jogszabályoknak. A Hgt. 23.§-a teremti meg a törvényi 	felhatalmazást a helyi rendelet alkotására.
-	A rendelet nem tartalmaz rendelkezést az ellenőrzés kérdéséről. 
-	A díjhátralék megfizetését nem adók módjára behajtható köztartozásként rendezi.

Ajánlás, javaslat:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg, hogy Tiszaföldvár Város Önkormányzata Képviselőtestületének - 26/2000. (XII.22.) sz.  - rendelete teljes egészében megfelel-e a Hgt. és a végrehajtására kiadott kormányrendelet előírásainak.  
Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet és a magasabb szintű jogszabályok közötti összhang hiányzik, úgy – az Obtv. 25. § alapján – javaslom, fontolja meg a közigazgatási hivatal vezetője az érintett önkormányzatnál a rendelet módosításának kezdeményezését.
	Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban, javaslatban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.
Budapest, 2003. szeptember 8.
Takács Albert