OBH-2945/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Bódis Cecília
Az eljárás megindítása
	A panaszos több lakó nevében írt beadványában a Katolikus Kereszt Alapítvány intézményeiben elhelyezett idősek helyzetéről számolt be. Sérelmezte, hogy a Váci Idősek Otthona lakói nem érzik biztonságban magukat, félnek, hogy a fenntartó pénzügyi nehézségei, tartozásai, illetve csődhelyzete miatt el kell hagyniuk az otthont, továbbá panaszolta az élelmezés és a gyógyszerellátás akadozását.
	Figyelemmel arra, hogy az ügyben több alkotmányos jog sérelmének a gyanúja is felmerült, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat indításával egyidejűleg, az Obtv. 18. § (3) bekezdésére hivatkozva felkértem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban Közigazgatási Hivatal) vezetőjét a panaszok, illetve az intézmény működésének vizsgálatára.
Az érintett alkotmányos jogok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának
13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot;
70/D. § (1) bekezdése előírja, hogy a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez;
70/E. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz.
A megállapított tényállás:
	A tényállást a panaszbeadványra támaszkodva, a Közigazgatási Hivatal által megküldött tájékoztatás alapulvételével és a témában megjelent újságcikkek segítségével állapítottam meg. A Hivatal által megküldött anyag alapján vizsgálatomat, a panaszbeadványt érintő váci intézményen túl a fenntartó által működtetett további idősotthonokra is kiterjesztettem.
	A Katolikus Kereszt Alapítvány Pest megyében öt helyen lát, illetve látott el időskorúakat.
Az alapítványt az alapító okirat szerint 1994-ben alapította egy magánszemély, aki kijelölte az alapítvány kuratóriumi tagjait is.
	2003 februárjában két új kuratóriumi tag által feltárt visszásságokra tekintettel a Fővárosi Főügyészség az alapítóhoz fordult és a törvényes működés helyreállítása érdekében ez eredeti kurátorok visszahívását és új tagok kijelölését javasolta. Az alapító az alapítványi cél biztonságosabb megvalósítása érdekében ennek eleget tett és új háromfős kuratóriumot jelölt ki. Őket a Fővárosi Bíróság még nem jegyezte be.
	A fentiekre tekintettel a Közigazgatási Hivatal is javasolta az alapítónak olyan kuratórium kijelölését, mely tagjai kidolgozott pénzügyi tervvel és szakmai programmal rendelkeznek, így biztosítani képesek az idős emberek nyugodt életkörülményei megteremtéséhez szükséges feltételeket. A Pest Megyei Rendőr-főkapitányság hűtlen kezelés bűntette elkövetésének alapos gyanúja miatt 68/2003. bü. számon eljárást folytat, melynek keretében vizsgálja a Katolikus Kereszt Alapítvány gazdálkodása körében elkövetett visszaéléseket.
	Az alapítvány által működtetett idősotthonok közül egyedül a zebegényi idősek otthona rendelkezik a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal által kiadott működési engedéllyel. A többi négy otthon működési engedélyt nem kapott, így állami normatív támogatásban sem részesül.
2003. április 18-án a Közigazgatási Hivatal átfogó ellenőrzést tartott a zebegényi otthonban, majd a számos észlelt hiányosságra tekintettel határozatban (31-505/2/2003.) intézkedett 2003. május 20-tól az állami normatív támogatás megszüntetéséről, valamint a szociálisan rászorultak ellátásának biztosítása érdekében a támogatás Pest Megyei Önkormányzatnak való folyósításáról.
	A verőcei és a váci otthonok működési engedély kérelmét a Közigazgatási Hivatal elutasította, a működésüket betiltotta. Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium másodfokon eljáró szervként a határozatot helybenhagyta, mely jogerőssé és végrehajthatóvá vált, mivel azt keresettel nem támadták meg. A Hivatal elrendelte a végrehajtást, melynek foganatosítása a helyi önkormányzatok jegyzőinek a feladata.
	A helyi jegyző bejelentése alapján a Közigazgatási Hivatal 2003. február 25-én helyszíni vizsgálatot tartott az alapítvány szobi „idősek otthonában”. A vizsgálat során bebizonyosodott, hogy a bejelentés szerinti címen (Szabadság tér 8.) a Katolikus Kereszt Alapítvány 13 fő időskorú ellátottat helyezett el működési engedély nélkül. A Hivatal a 188/1999. (XII. 16) Kormányrendelet 2. § (7) bekezdése alapján felszólította a fenntartót, hogy 30 napon belül kérelmezze a működési engedélyt, ám erre nem került sor. Erre tekintettettel a Hivatal 2003. április 23-án betiltotta az engedély nélkül fenntartott szociális intézmény működését.
	Gödöllőn, az Antalhegyi  ...  szám alatt szintén időskorúakat helyezett el a Katolikus Kereszt Alapítvány. A Közigazgatási Hivatal határozatban (31/172-2/2001.) elutasította a fenntartó működési engedély kérelmét és felszólította, hogy tegyen eleget a szakhatóságok előírásainak, nyújtsa be az engedélyezési eljáráshoz szükséges okiratokat, valamint hiánytalanul tartsa be a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet teljes körű ellátást nyújtó szociális intézményekre vonatkozó előírásokat és a szabályszerű működéshez szükséges személyi és tárgyi feltételeket.
	Mivel ezekre nem került sor, a Hivatal nem adta meg a működési engedélyt.
	Ugyanakkor a végrehajtásra azért nem került sor, mert az ellátottak száma nem érte el az idősek otthonára jogszabályi minimumként meghatározott 10 főt, így az a Hivatal álláspontja szerint nem tekinthető engedély nélkül működő szociális intézménynek.
Az ügy jogszabályi háttere:

•	1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
57. § (1) A személyes gondoskodás keretébe tartozó szociális alapellátási formák a következők:
(2) A személyes gondoskodás keretébe tartozó szakosított ellátást
a) az ápolást, gondozást nyújtó intézmény,
b) a rehabilitációs intézmény,
c) a lakóotthon (a továbbiakban a)-c) pont együtt: tartós bentlakásos intézmény),
d) az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény (a továbbiakban a)-d) pont együtt: bentlakásos intézmény),
e) a nappali ellátást nyújtó intézmény,
f) az egyéb speciális szociális intézmény
nyújtja.
(3) A (2) bekezdés a), b) és d) pontjaiban meghatározott intézmény legalább tíz fő, legfeljebb azonban százötven fő ellátását biztosítja.

•	1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
92./B-C. §§ A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény nem állami fenntartója
meghatározza az intézményi térítési díjat;
gondoskodik a szakemberek képzéséről, továbbképzéséről;
az intézmény vezetője tekintetében gyakorolja a munkáltatói jogokat;
kikéri az ellátottak országos érdek-képviseleti szervezete területileg illetékes szervének véleményét az intézmény működését érintő lényeges döntés meghozatala előtt. Lényeges döntéshozatalnak minősül különösen az intézmény megszüntetése, az intézményi típus, forma megváltoztatása;
gondoskodik az intézmény szervezeti és működési szabályzatának, szakmai programjának, szakosított ellátást nyújtó intézmény esetében házirendjének elkészítéséről,
biztosítja az intézmény gazdálkodásának és működésének törvényességét.
•	188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről. 
2. § (1) Szociális intézmény működési engedély alapján működtethető.
(7) Ha a városi, fővárosi kerületi önkormányzat jegyzője, valamint a Hivatal vezetője (a továbbiakban együtt: működést engedélyező szerv) engedély nélkül működő szociális intézményről szerez tudomást, felszólítja az intézmény fenntartóját, hogy harminc napon belül kérelmezze az intézmény működésének engedélyezését. Amennyiben az intézmény fenntartója a felszólításnak határidőben nem tesz eleget, illetőleg az intézmény működésének engedélyezése iránti kérelem elutasítást nyer, úgy a működést engedélyező szerv az intézmény további működését betiltja. A betiltott szociális intézmény ellátottainak az intézmény fenntartójával szemben érvényesíthető követeléseire, esetleges kárigényeire a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szabályai az irányadók. A szociálisan rászorult személyek ellátásáról a 17. § (1)-(2) bekezdésében foglaltak szerint kell gondoskodni.
14. § (1) Normatív állami hozzájárulásban részesülő nem állami, egyházi fenntartású szociális intézmény esetében a működést engedélyező szerv - a megyei, fővárosi, valamint egyházi módszertani intézménynek mint szakértőnek a bevonásával - évente legalább egy alkalommal ellenőrzi, hogy a fenntartó a szociális intézményt
a) a működési engedélyben, és
b) az e rendeletben, valamint a külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően működteti-e, így különösen azt, hogy az egyszeri hozzájárulásnak az Szt. 117/B. §-ban meghatározott mértékű elkülönítésére, felhasználására, valamint a térítési díjakra vonatkozó kötelezettségét teljesíti-e, a belső szabályzatokat szakszerűen elkészítették-e, a szolgáltatás szakmai követelményei érvényesülnek-e, a szakmai szolgáltatás körében okozott kár megtérítésére vonatkozó felelősségbiztosítási szerződést fenntartja-e, a bentlakásos intézmények esetében a tartós elhelyezést megelőző előgondozási feladatoknak eleget tettek-e. A működést engedélyező szerv az ellenőrzésről készült jegyzőkönyvet soron kívül megküldi a TÁH-nak.
15. § (1) Ha a működést engedélyező szerv a szociális intézmény működésével kapcsolatosan - akár a 9. § alapján történő bejelentés nyomán végzett ellenőrzés, akár a 14. § szerinti ellenőrzés során - hiányosságokat észlel, legfeljebb százhúsz nap időtartamú határidő megjelölésével felszólítja az intézmény fenntartóját a hiányosság megszüntetésére. Indokolt esetben - kérelemre - a határidő egyszer, újabb hatvan nappal meghosszabbítható.
(2) Ha az intézmény fenntartója a megjelölt határidőben nem intézkedik a szabályszerű működés megteremtése érdekében, úgy a működést engedélyező szerv
a) az intézmény működési engedélyét visszavonja, és amennyiben működése ellátási érdekből indokolt, úgy feltételek előírása mellett ideiglenes működési engedélyt ad ki, vagy
b) az intézmény működési engedélyének módosításával csökkenti az intézmény férőhelyszámát, vagy
c) az intézmény működési engedélyét visszavonja, és működését betiltja, vagy
d) a nem állami, illetve egyházi fenntartású bentlakásos szociális intézmény esetén az intézmény után járó tárgyévi normatív állami hozzájárulás 10%-ának - háromhavi részletekben történő - visszatartásáról határoz.
17. § (1) Ha a működést engedélyező szerv a nem állami, valamint az egyházi fenntartású szociális intézmény működési engedélyét visszavonja, egyidejűleg intézkedni köteles az Szt. értelmében szociálisan rászorult és ellátatlan személyek ellátásának megszervezéséről. Bentlakásos szociális intézmény esetén - a Hivatal vezetőjének megkeresése alapján - a megyei, fővárosi főjegyző ideiglenesen intézkedik az ellátás megszervezéséről. Az ellátás gyors, megfelelő színvonalú megszervezésében a volt intézmény fenntartója együttműködni köteles a főjegyzővel. A főjegyző a megtett intézkedésekről értesíti a Hivatalt.
(2) Az (1) bekezdésben megjelölt ellátási kötelezettség teljesítéséhez az arra kötelezett szerv - a külön jogszabályban meghatározottak szerint - költségvetési támogatásra jogosult. A támogatás összegének meghatározása a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott nem állami szociális intézményeket megillető normatív állami hozzájárulás alapulvételével történik.
(3) Az ellátottaknak a szociális intézmény működésének megszűnéséből fakadó, az intézmény fenntartójával szemben érvényesíthető követeléseire, esetleges kárigényeire a Ptk. szabályai az irányadók.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
(2) Ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, az (1) bekezdés c) pontjában említett bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
A vizsgálat megállapításai:
	Miután az engedély nélkül működő szociális intézmény működési engedély kérelmét a Közigazgatási Hivatal megfelelő eljárásban elutasította, köteles intézkedni jogerős határozatának végrehajtásáról. Az elrendelt végrehajtás foganatosítását az arra illetékességgel rendelkező települési jegyző végzi. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) értelmében a végrehajtás módját is helyi szinten kell kiválasztani. Ez azt jelenti, hogy az adott engedély nélküli működő intézményre vonatkozó betiltó határozatot a rendőrség közreműködésével neki kell kikényszerítenie: Az ott lakóknak el kell hagyniuk az épületet, az arra rászorultak ellátásáról a megyei főjegyző ideiglenesen intézkedik. Egyébként az ellátottaknak a betiltott szociális intézmény működésének megszűnéséből fakadó, az intézmény fenntartójával szemben érvényesíthető követeléseire, esetleges kárigényeire a Polgári Törtvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) szabályai az irányadók.
	A jogszabály a rászorultak ellátásának biztosítása érekében úgy rendelkezik, hogy az ellátás gyors, megfelelő színvonalú megszervezésében a volt intézmény fenntartója köteles együttműködni a főjegyzővel és az ellátási kötelezettség teljesítéshez az arra kötelezett szerv – a külön jogszabályban meghatározottak szerint – költségvetési támogatásra jogosult. Ez az összeg 2003-ban a bentlakást nyújtó idősotthoni ellátásban 725.000 Ft/fő/év.
A probléma az, hogy a fentiekkel ellentétben a Pest Megyei Önkormányzat nem képes a megszűnő otthonokból távozni kényszerülők azonos (vagy legalább közel azonos) szintű elhelyezésére saját intézményrendszerén belül, az adott épületekből az idősek, pedig önként nem mennek el. Az ő ilyen irányú együttműködésükre nem lehet számítani, hiszen a jelenlegi körülmények között minden probléma ellenére 1-2 ágyas, fürdőszobás lakrészekben élnek, amiért jelentős, nem ritkán több millió forintos egyszeri hozzájárulást fizettek, arra számítva, hogy idős éveikre nyugodt életet vásárolnak. Ilyen színvonalú elhelyezésre sajnos nincs mód a megyei ellátórendszerben. Az idősek az egyszeri hozzájárulásokat legtöbbször saját ingatlanaikat (otthonaikat) eladva tudták csak befizetni az alapítványnak, így más helyre sem tudnak kiköltözni.
	Az alapítvány elnöke ugyanakkor késznek mutatkozott az együttműködésre. A megyei főjegyzőnek írt 2003. május 18-án kelt levelében biztos kijelölését és 2003. május 20-tól az ellátás biztosítását kérte. Ebből és a fent vázolt problémákból adódik, hogy a főjegyző ellátási kötelezettségének ideiglenesen a jelenlegi helyszíneken tesz eleget, biztosítva többek között a gyógyszert, az élelmezést és a szakszerű ápolást-gondozást.
A hosszú távú megoldást a jogszerű állapot helyreállítása jelentené, amely ugyanakkor – a fentiek miatt – jelentős érdeksérelmet okozna az időskorú ellátottaknak, hiszen távozniuk kellene az épületekből.
A másik – a kialakult helyzet ismeretében pusztán elméleti – lehetőség a megye ellátási kötelezettségének teljesítése a működési engedély kiadásának időpontjáig. Ezt a megoldást nehezíti a kérdéses ingatlanok szinte átláthatatlan tulajdoni helyzete és – a váci intézményt kivéve – a szükséges szakhatósági engedélyek hiánya.
	A Közigazgatási Hivatal munkatársai 2003 májusában mind az öt otthonban tájékozódtak a jelenlegi helyzetről: eszerint a Pest Megyei Önkormányzat főjegyzője ellátási kötelezettségét teljesítve mind az öt helyszínen biztosítja a teljes körű ellátást (étkezés, gyógyszer, ápoló személyzet segítése, koordinálása).
Az ügyben folyamatos az egyeztetés a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal, a Pest Megyei Önkormányzat, az ellátás operatív feladatait végző Viktor Speciális Módszertani Otthon, a Pest Megyei Területi Államháztartási Hivatal és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium között.
	A gödöllői helyszínnel, illetve egy külön számon folyó más vizsgálat során kapott tájékoztatás alapján, amelyek szerint a közigazgatási hivataloktól elvárt határozott fellépésre azért nem kerül sor, mert az ellátottak száma nem érte el az idősek otthonára jogszabályi minimumként meghatározott 10 főt (Szt. 57. §), így az ilyen „intézmények” nem tekinthetőek engedély nélkül működő szociális intézménynek, megkerestem az egészségügyi szociális és családügyi minisztert.
Állásfoglalását kértem arról, hogy a fenti esetekben hogy látja szabályszerűnek a közigazgatási hivatalok eljárását.
A miniszter válasza egyértelművé tette, hogy a közigazgatási hivatal a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet alapján intézkedni köteles az intézmények bezárásáról, továbbá a megyei főjegyző felé az ott élő szociálisan rászoruló személyek elhelyezéséről.
	A miniszter válaszában rámutatott arra, hogy a kormányrendelet ez évi módosítása során a minisztérium kiemelt figyelmet fordít arra, hogy az időskorúak elkerülhessék az olyan hasonló helyzeteket, amelyekben téves információk alapján döntenek „szociális otthoni” elhelyezésükkel kapcsolatban. Ennek érdekében elsősorban az információnyújtás és a tájékoztatás lehetőségét szabályozzák, valamint a közigazgatási hivatalok és a jegyzők kölcsönös tájékoztatási kötelezettségét kívánják a jövőben biztosítani. Ezen túl az időskorú lakók, ellátást igénybe vevők védelmében a jelenlegi szabályoknál több garanciális elem kerül majd a jogszabályba, (mint pl. az ingatlan elidegenítési és terhelési tilalmának bejegyzése az engedélyezéssel egyidejűleg) az esetlegesen megszűnő intézményben élők anyagi biztonságának növelése érdekében.
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Katolikus Kereszt intézményei működésével összefüggő sérelmek alapvetően az alapítvány szabálytalan működéséből, a gazdasági visszaélésekből adódnak, amelyekkel összefüggésben a feljelentés megtörtént, a rendőrségi eljárás folyamatban van. Az ügynek ezt a részét az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény hatásköri szabályai szerint, mint folyamatban lévő eljárást nem vizsgálhatom, de ez nem zárja ki azt, hogy az alapítvány intézményeiben élő időskorú ellátottak általam vizsgált emberi-állampolgári jogai sérelmének közvetlen veszélyét megállapítsam.
	Tekintettel azonban arra, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal helyszíni vizsgálatának tapasztalatai alapján megtette a szükséges intézkedéseket és a Pest Megyei Önkormányzat főjegyzője ellátási kötelezettségét teljesítve mind az öt helyszínen, biztosítja a teljes körű ellátást, valamint az ügyben folyamatos az egyeztetés az illetékes szervek között - a kapott tájékoztatást elfogadva - külön ajánlással nem élek.
Ugyanakkor felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az ügy alakulását kísérje figyelemmel és tájékoztasson annak fejleményeiről, továbbá amennyiben az szükségessé válik, valamennyi helyszínen gondoskodjon a szociálisan rászorult és ellátatlan személyek ellátásának megszervezéséről.
Budapest, 2003. november 17.
Lenkovics Barnabás