OBH 2892/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Bódis Cecília
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában a Téti Harangvirág Panzió épületében lakó édesanyja, valamint a többi ott élő idős ember helyzetéről és az otthonban uralkodó állapotokról számolt be. Álláspontja szerint a tulajdoni viszonyok megváltozása miatt félő, hogy az ellátottaknak el kell hagyniuk lakóhelyüket, annak ellenére, hogy fizetik a havi térítési díjakat és életük végéig tartó ellátás reményében fizetették be a nagy összegű egyszeri hozzájárulásokat is.
Figyelemmel arra, hogy az ügyben több alkotmányos jog sérelmének a gyanúja is felmerült, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat indításával egyidejűleg az Obtv. 18. § (3) bekezdésére hivatkozva felkértem a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban Közigazgatási Hivatal) vezetőjét a panaszok, illetve az intézmény működésének vizsgálatára.
Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 
•	70/D. § (1) bekezdése előírja, hogy a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez;
•	70/E. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz;
•	13. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
A megállapított tényállás
A tényállást a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal által megküldött tájékoztatás alapulvételével, a panaszbeadvány segítségével állapítottam meg.
A panaszos édesanyja Téten a Harangvirág Panzióban lakik, amely panzióként kapott működési engedélyt, de ahogy a panaszos is, többen úgy tudták – és tudják ma is – hogy az idősotthonként működik. Az ellátás, továbbá az idősekkel való bánásmód a panaszos álláspontja szerint rendkívül aggályos.
A téti önkormányzat ügyintézőjével folytatott telefonbeszélgetés alapján olyan információk jutottak a tudomásomra, amelyek alapján feltételezhető volt, hogy a 9100, Tét, Fő út 73. szám alatti Harangvirág Panzió néven engedély nélkül üzemeltetett időseket ellátó ápoló-gondozó otthon működik.
Ezt a feltételezést erősítette, hogy a panzióba beköltözők egyszeri hozzájárulást és havonta „térítési díjat” fizetnek, abban a tudatban, hogy egy idősotthonnal állnak jogviszonyban és életük végégig biztosított lesz az ellátásuk. Ezzel szemben az üzemeltető nem biztosítja a megfelelő ellátást, az idősek egy része az ügyintéző elmondása szerint megfélemlítve él lakrészében, egészségügyi szakmai felügyelet és segítség nélkül. A kapott tájékoztatás szerint a helyzetet tovább súlyosbítja, hogy a panzió új tulajdonosa (Senium Kft.) perli a lakókat, illetve az üzemeltetőt, így - a per végkimenetelétől függően - előfordulhat, hogy az ott élőket kilakoltatják az épületből. Az ügyintéző elmondása szerint a kialakult helyzet okán már több eljárás indult, büntető feljelentés is született az ügyben, de érdemi és érzékelhető változás nem történt.
A panaszos és a szociális ügyintéző által vázolt helyzetre tekintettel felkértem a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, ellenőrizze az illetékes szakhatóságok bevonásával, hogy az intézmény működése megfelel-e az irányadó jogszabályok előírásainak. A felkérésnek a közigazgatási hivatal vezetője eleget tett és tapasztalatairól az alábbiakban összefoglalt (H-2499-2/2003) tájékoztatást adta:
A fenntartó már 1995-ben szociális intézményt kívánt létesíteni, azonban kérelmét a közigazgatási hivatal elutasította, mert az ingatlanon már akkor jelentős összegű tartozást jelző jelzálog-bejegyzés történt. A Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság Végrehajtó Irodája már több alkalommal tűzött ki árverést, 28 millió forint tartozás behajtása érdekében. A hivatal nem látott biztosítékot arra, hogy a végrehajtási eljárás sikere esetén egy majdani új tulajdonos is idősotthont működtetne.
A hivatal akkor szerzett ismét tudomást a gondokról, amikor 1999. április 21-én a Szociális és Családügyi Minisztérium egy panaszos levél alapján vizsgálat lefolytatását kérte. Ennek alapján derült ki, hogy az üzemeltető 1997-ben panzió üzletkörre működési engedélyt kapott Tét Nagyközség jegyzőjétől, továbbá, hogy 1999-ben az ingatlan tulajdonjogát – annak lakottsága ismeretében – a Senium Kft. árverésen megszerezte. Az üzemeltető megállapodást kötött az új tulajdonossal az ingatlan használatáról, ám annak díját nem fizette meg. A kft. a lakóknak is küldött egy levelet, amelyben használati díjat kért, arra való hivatkozással, hogy a lakók és közötte semmiféle jogviszony nincs. A kft. úgy vélte, hogy a vendéglátó egység igénybe vevőit még abban az esetben sem kell elhelyeznie, ha ott bejelentett lakóhellyel rendelkeznek.
E vizsgálatának megállapításai szerint a Hivatal az egyéni vállalkozó által fenntartott panziót nem tekintette ápolást-gondozást nyújtó szociális intézménynek: „Akkori és jelenlegi álláspontunk szerint a régi és az új tulajdonos közti használati megállapodások alapján a különböző igények vita esetén polgári peres úton érvényesíthetők.”.
Fellépésemet követően, a Közigazgatási Hivatal kérésére az ÁNTSZ vizsgálatot rendelt el az intézményben. Az ÁNTSZ megállapította, hogy szűkösnek tartja a konyhai kapacitást és a melegvíz ellátást, azonban a lakrészek vizsgálatakor a rendeltetésszerű használatot akadályozó problémát nem tárt fel. A tűzoltóság nyilatkozata szerint a panzióban tűzvédelmi hiányosságot nem tapasztaltak.
A panzió lakóit az üzemeltető - egy fő alkalmazottal - ellátja, meleg ebédet hozat a számukra, a reggelit és a vacsorát a helyszínen készíti el. A kisebb mosást, takarítást a lakók, a nagyobb munkákat az üzemeltető alkalmazottja végzi.
Jelenleg tizenhatan laknak a panzióban és valamennyien vállalkozási szerződést kötöttek az üzemeltetővel, amely alapján az - különböző összegű befizetések ellenében - részükre életük végéig tartó használati jogot biztosít a panzió egy-egy lakrészében. A napi ellátásért, világításért havi 38.000 Ft térítést fizetnek, ebbe beletartozik a szükség szerinti ápolás díja is.
Az ingatlan használata kérdésében peres eljárás van folyamatban. A közigazgatási hivatalt az üzemeltető jogi képviselője arról tájékoztatta, hogy az új tulajdonos Senium Kft. feljelentést tett csalás miatt, de az eljárást a rendőrség megszüntette. A közigazgatási hivatal vezetője úgy fogalmazott: „A hivatal (…) nem látja bizonyítottnak, hogy a kereskedelmi üzleti működési engedéllyel rendelkező üzemeltető szociális intézményt működtet.” Véleményük szerint a lakók polgári peres úton érvényesíthetik követeléseiket, egyéb eljárásra nincs mód.
Az ügy jogszabályi háttere
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
57. § (1) A személyes gondoskodás keretébe tartozó szociális alapellátási formák a következők:
(2) A személyes gondoskodás keretébe tartozó szakosított ellátást
a) az ápolást, gondozást nyújtó intézmény,
b) a rehabilitációs intézmény,
c) a lakóotthon (a továbbiakban a)-c) pont együtt: tartós bentlakásos intézmény),
d) az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmény (a továbbiakban a)-d) pont együtt: bentlakásos intézmény),
e) a nappali ellátást nyújtó intézmény,
f) az egyéb speciális szociális intézmény
nyújtja.
(3) A (2) bekezdés a), b) és d) pontjaiban meghatározott intézmény legalább tíz fő, legfeljebb azonban százötven fő ellátását biztosítja.
92/A. § (1) A szociális intézmény működéséhez szükséges tárgyi és személyi feltételeket külön jogszabály határozza meg.
(2) A szociális intézmény a külön jogszabályban meghatározott működési engedély alapján végzi tevékenységét.
(3) A fenntartó köteles biztosítani a szociális intézmény folyamatos működésének feltételeit, amelyhez az állam szociális szakmai programok meghirdetésével nyújt segítséget a 131. § szerint.
(4) A működést engedélyező szerv - a külön jogszabályban foglaltak szerint - a szociális intézmény működési engedélyét visszavonja és az intézményt bezáratja, ha működése nem felel meg a jogszabályi előírásoknak.
94/B. § (1) Az állami fenntartású intézmény esetén az ellátás igénybevételének megkezdésekor az intézményvezető az ellátást igénylővel, illetve törvényes képviselőjével megállapodást köt, kivéve, ha az ellátás biztosítása a bíróság kötelező intézeti elhelyezést kimondó döntésén alapul. Az intézményvezető a megállapodást tizenöt napon belül megküldi a fenntartónak.
(2) Az (1) bekezdés szerinti megállapodás tartalmazza
a) az intézményi ellátás időtartamát (a határozott vagy határozatlan időtartam megjelölését),
b) az intézmény által nyújtott szolgáltatások formáját, módját, körét,
c) a személyi térítési díj megállapítására, fizetésére vonatkozó szabályokat,
d) egyszeri hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége esetén a hozzájárulás összegét, továbbá az annak beszámítására, teljes vagy részleges visszafizetésére vonatkozó szabályokat.
94/D. § Nem állami fenntartású intézmény esetén a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátás igénybevételéről az intézményfenntartó vagy az általa megbízott személy és az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője megállapodást köt. A megállapodás a 94/B. § (2) bekezdésben foglaltakon túl tartalmazza még az ellátás
a) kezdetének időpontját,
b) megszüntetésének módjait.
Ápolást, gondozást nyújtó intézmények
67. § (1) Az önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek napi legalább háromszori étkeztetéséről, szükség szerint ruházattal, illetve textíliával való ellátásáról, mentális gondozásáról, a külön jogszabályban meghatározott egészségügyi ellátásáról, valamint lakhatásáról (a továbbiakban: teljes körű ellátás) az ápolást, gondozást nyújtó intézményben kell gondoskodni, feltéve, hogy ellátásuk más módon nem oldható meg.
(2) Ápolást, gondozást nyújtó intézmény az idősek otthona, a pszichiátriai betegek otthona, a szenvedélybetegek otthona, a fogyatékos személyek otthona, valamint a hajléktalanok otthona.
68. § (1) Az idősek otthonában elsősorban azoknak a nyugdíjkorhatárt betöltött személyeknek (a továbbiakban: időskorúak) ápolását, gondozását végzik, akiknek egészségi állapota rendszeres gyógyintézeti kezelést nem igényel.
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
92./B-C. §§ A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény nem állami fenntartója
meghatározza az intézményi térítési díjat;
gondoskodik a szakemberek képzéséről, továbbképzéséről;
az intézmény vezetője tekintetében gyakorolja a munkáltatói jogokat;
kikéri az ellátottak országos érdek-képviseleti szervezete területileg illetékes szervének véleményét az intézmény működését érintő lényeges döntés meghozatala előtt. Lényeges döntéshozatalnak minősül különösen az intézmény megszüntetése, az intézményi típus, forma megváltoztatása;
gondoskodik az intézmény szervezeti és működési szabályzatának, szakmai programjának, szakosított ellátást nyújtó intézmény esetében házirendjének elkészítéséről,
biztosítja az intézmény gazdálkodásának és működésének törvényességét.
188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről. 
2. § (1) Szociális intézmény működési engedély alapján működtethető.
(7) Ha a városi, fővárosi kerületi önkormányzat jegyzője, valamint a Hivatal vezetője (a továbbiakban együtt: működést engedélyező szerv) engedély nélkül működő szociális intézményről szerez tudomást, felszólítja az intézmény fenntartóját, hogy harminc napon belül kérelmezze az intézmény működésének engedélyezését. Amennyiben az intézmény fenntartója a felszólításnak határidőben nem tesz eleget, illetőleg az intézmény működésének engedélyezése iránti kérelem elutasítást nyer, úgy a működést engedélyező szerv az intézmény további működését betiltja. A betiltott szociális intézmény ellátottainak az intézmény fenntartójával szemben érvényesíthető követeléseire, esetleges kárigényeire a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szabályai az irányadók. A szociálisan rászorult személyek ellátásáról a 17. § (1)-(2) bekezdésében foglaltak szerint kell gondoskodni.
17. § (1) Ha a működést engedélyező szerv a nem állami, valamint az egyházi fenntartású szociális intézmény működési engedélyét visszavonja, egyidejűleg intézkedni köteles az Szt. értelmében szociálisan rászorult és ellátatlan személyek ellátásának megszervezéséről. Bentlakásos szociális intézmény esetén - a Hivatal vezetőjének megkeresése alapján - a megyei, fővárosi főjegyző ideiglenesen intézkedik az ellátás megszervezéséről. Az ellátás gyors, megfelelő színvonalú megszervezésében a volt intézmény fenntartója együttműködni köteles a főjegyzővel. A főjegyző a megtett intézkedésekről értesíti a Hivatalt.
(2) Az (1) bekezdésben megjelölt ellátási kötelezettség teljesítéséhez az arra kötelezett szerv - a külön jogszabályban meghatározottak szerint - költségvetési támogatásra jogosult. A támogatás összegének meghatározása a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott nem állami szociális intézményeket megillető normatív állami hozzájárulás alapulvételével történik.
(3) Az ellátottaknak a szociális intézmény működésének megszűnéséből fakadó, az intézmény fenntartójával szemben érvényesíthető követeléseire, esetleges kárigényeire a Ptk. szabályai az irányadók.
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
(2) Ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, az (1) bekezdés c) pontjában említett bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom megállapításait a Közigazgatási Hivatal vezetőjének, valamint az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter felvilágosítására alapozva teszem.
A hivatalvezető – más esetekre is utaló – álláspontja szerint a témakört érintő jogszabályok nem adnak egyértelmű választ arra, hogy mi tekinthető szociális intézménynek, azok csak a gondozotti kört és az általánosságban nyújtandó ellátást rögzítik. Megítélése szerint a téti panzióról sem dönthető el egyértelműen, hogy az szociális intézményként működik-e vagy sem. Így, tekintettel arra, hogy az Szt. 57. §-a csak a 10 fő fölötti intézményt minősíti szociális intézménynek a Közigazgatási Hivatal, mint felügyeleti szerv ezen „ellátotti” létszám alatti esetekben nem tud eljárni. Ennek alapján - még ha az indokolt is lenne! - a Hivatal nem tilt(hat)ja be a működést, és értelemszerűen működési engedélyt sem adhat az érintett „szociális ellátást nyújtó intézményeknek”, ezért azok a polgári jog szabályai szerint, az Szt.- ben és végrehajtási szabályaiban előírt szigorú szakmai felügyeletet előíró és egyben garanciát is nyújtó szabályok érvényesülése nélkül működnek.
A Közigazgatási Hivatal vezetője kérdésként fogalmazta meg, hogy szociális intézményi működésnek tekinthető-e, ha egy magánszemély 10-15 időskorú gondozására vállalkozik, illetve egy kereskedelmi egység működési engedélye birtokában havi térítési díj és egyszeri hozzájárulások befizetése ellenében gondoz idős embereket?
A fent ismertetett helyzet ismeretében feltett kérdésemre az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium helyettes államtitkára arról tájékoztatott, hogy „(…) a Téten működő, panzió tevékenységet ellátó, kereskedelmi üzleti engedéllyel működő szolgáltató egység nem minősül szociális intézménynek, még abban az esetben sem, ha az oda beköltöző személyektől egyszeri hozzájárulást kértek és az elhelyezettek havonta „térítési díjat” fizetnek. Ezek a fogalmak ugyan az Szt.-ben megtalálhatók, azonban alkalmazásukra csak abban az esetben kerülhet sor, ha a törvényben meghatározott feltételek fennállnak. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény pontosan rögzíti a szociális intézmény működéséhez kapcsolódó fogalmi elemeket, a törvényből egyértelműen meghatározhatók az intézmény definíciói: Szt. 92/A. §, 57. § (3) bek., 67. § (1) bek., 94/B. §. (…)”
Megítélése szerint (…) „A levélben hivatkozott esetben a vállalkozó eredeti szándéka szerint nem szociális intézményt kívánt létrehozni, hiszen működési engedélyt panzió létesítéséhez kért. Ebből adódóan szándékosan megtévesztette a hozzá forduló lakókat, s úgy toborozta az elhelyezést kérő idős személyeket, mintha a létesítmény szociális intézmény lenne. Ez a sajátos helyzet nem annak a problematikáját veti fel, hogy a szociális intézmény törvényi definíciója nincsen pontosan szabályozva, hiszen az a törvényben megtalálható. Az idős személyek megtévesztése ettől függetlenül történt. A lakókkal vállalkozási szerződést kötöttek, tehát elhelyezésükre nem az Szt. szerinti szolgáltatásnyújtásra meghatározott megállapodási forma alapján került sor. A vállalkozó normatív állami hozzájárulást nem kívánt igénybe venni, tehát a szolgáltatásnyújtást a költségvetés nem támogatta, amely tény szintén alátámasztja, hogy nem szociális intézményi ellátást kívánt nyújtani az idősek részére.”
Az Szt. illetve a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet alapján a közigazgatási hivatal intézkedni köteles az intézmény bezárásáról, egyidejűleg kezdeményeznie kell a megyei főjegyzőnél az ott élő szociálisan rászoruló személyek elhelyezését. De nincs lehetősége és jogszabályi alapja eljárni és bezáratni egy olyan intézményt, amely működési engedéllyel nem rendelkezik, mégis gondozottakat fogad be és tevékenysége során jogaikat és egészségüket veszélyezteti, ha az ellátotti létszám 10 fő alatti. Ebben az esetben ugyanis az ellátottakat gondozó egység nem minősül szociális intézmények.
A konkrét esetben tehát, miután a közigazgatási hivatal tudomást szerzett a panzióban élő 16 idős személy helyzetéről és a különböző szabálytalanságokról, a hivatkozott jogszabályok értelmében kötelessége lett volna intézkedni az intézmény további működésének felfüggesztéséről, különösen annak ismeretében, hogy a korábban engedély nélkül működő szociális intézmény működési engedély kiadása iránti kérelmét elutasította. Mulasztásával a Téti Harangvirág Panzióban élők általam vizsgált emberi-állampolgári jogai sérelmének közvetlen veszélyét idézte elő.
Ugyanakkor felhívom a figyelmet arra – tekintve, hogy a szociális intézmény definíciójának egyik eleme a 10 főt meghaladó ellátotti létszám – továbbra is valós annak a veszélye, hogy a Közigazgatási Hivatalok intézkedési lehetőség hiányában nem lépnek fel.
Általános jogelv, hogy a jogviszonyokat (jogügyleteket) nem az elnevezésük, hanem a tartalmuk alapján kell elbírálni. Amennyiben tehát a jogviszony, tartalma alapján túlterjed a polgári jogban hagyományos, kétpólusos szerződéses jogviszonyon, illetve a fenntartó üzleti vállalkozás keretében végzett tevékenységéről van szó, indokolt az ellátást igénybe vevők létszámától független állami kontroll megteremtése.
A történtek ismeretében is hangsúlyozni kívánom egy olyan stratégia kidolgozásának a szükségességét is, amelynek célja az időskorú személyek részére történő hatékonyabb segítségnyújtás szociális otthoni elhelyezésükkel kapcsolatban.
Ennek részeként az EszCsM elsősorban az információnyújtás és a tájékoztatás lehetőségét kívánja szabályozni, a közigazgatási hivatalok és a jegyzők kölcsönös tájékoztatási kötelezettségével egyetemben. Ígéretük szerint mindezeken túl az ellátást igénybe vevő időskorúak védelmében a jelenleginél több garanciális elem kerül majd a jogszabályba.
Az Obtv. 25. §-a alapján felkérem az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztert, hogy jelentésem alapján fontolja meg a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet módosítását, annak érdekében, hogy a közigazgatási hivatalok az ápolást és gondozást nyújtó bentlakásos intézmények működésének ellenőrzése során, az ellátást igénybevevők érdekében az intézményi létszámra tekintet nélkül eljárhassanak.
Jelentésemet tájékoztatásul megküldöm a Győr-Moson-Sopron Megyei Főügyésznek.

Budapest, 2003. december 2.

Lenkovics Barnabás