Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2313/2003. számú ügyben
Előadó: dr. Harsányi Ágnes
Az eljárás megindulása
A Magyar Televízió Híradó c. műsorának 2003. március 31-én sugárzott adásából és egyéb sajtóhírekből értesültem arról, hogy az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) Komárom-Esztergom Megyei Igazgatósága az Esztergom-kertvárosi volt laktanyai lakásokban élő családok által igénybevett lakáscélú állami támogatások jogszerűsége ügyében ellenőrzést tartott. 
A híradásokban elhangzott információk alapján 2003. április 1-jén hivatalból vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás
Az APEH elnöke, a pénzügyminiszter, az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal elnöke, valamint a lakásügyi kormánymegbízott megkeresésemre adott tájékoztatása alapján az alábbiakat állapítottam meg:
Az Esztergom és Vidéke Takarékszövetkezet az Esztergom-kertvárosi lakások vevőivel 1999 szeptembere és 2001 szeptembere között lakásépítési kedvezmény és adóvisszatérítési támogatás igénybevételéről szóló kölcsönszerződéseket kötött. Az APEH Komárom-Esztergom Megyei Igazgatósága az ügyben folytatott ellenőrzése alapján – lakáscélú állami támogatás jogosulatlan igénybevétele miatt – a lakások vevőit a jogosulatlan támogatás visszafizetésére kötelezte. A vevők fellebbezését követően az APEH Hatósági Főosztályának Komárom-Esztergom Megyei Osztálya az első fokú határozatokat helybenhagyta. A vevők a közigazgatási határozat bíróság általi felülvizsgálatát kérték, a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság K. 20.856/2003/16. sz., 2004. február 3-án meghozott ítéletével a felperes lakásvásárlók keresetét elutasította.
A lakásvásárlók jelentős része méltányossági kérelemmel fordult az adóhatósághoz, amely alapján az Igazgatóság – az adózók helyzetét figyelembe véve – az adótartozást törölte, illetve részletfizetést biztosított. 
Az Esztergom-kertvárosi lakásvásárlók és az Esztergom és Vidéke Takarékszövetkezet által kötött kölcsönszerződéseket a lakáscélú támogatásokról szóló – 2001. január 31.-ig hatályos – 106/1998. (XII. 26) MT rendelet alapján kötötték meg.
A lakásügyi kormánymegbízott és az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal vezetője tájékoztatásában vázolta, hogy – a 2001. február 1-jétől hatályos – lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosítására vonatkozó javaslattervezet melléklete az új lakás fogalmának meghatározását tartalmazza. Az Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal vezetője szerint az új lakást definiáló tervezet a műszaki, pénzügyi, adójogi értelmezés összhangjára törekszik, azonban a tárgyi kör meghatározásánál a költségvetés teherbíró képességét figyelembe kell venni.
A pénzügyminiszter tájékoztatása szerint az állampolgárok jogait és jogos érdekeit védi a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosításáról szóló 79/2003. (VI. 6.) Korm. rendelet 8.§-nak a hitelintézetek felelősségét szigorító rendelkezése, amely az állammal szemben kárfelelősséget állapít meg a hitelintézet számára a kötelezettségsértéséből eredő minden kárért.

A vizsgált alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
A lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet
1. § (1) Nem minősül új lakás felépítésének vagy bővítésének meglévő épület, épületrész vagy építmény átalakítása. (5) Az e rendeletben meg nem határozott fogalmakra vonatkozóan az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletben meghatározottakat kell figyelembe venni.
5. § (3) Nem minősül új lakás felépítésének vagy lakás bővítésének a meglévő épület, épületrész vagy építmény átalakítása.
18. § (1) A közvetlen támogatások és a kamattámogatások igénybevételi feltételeinek meglétét a folyósító hitelintézet vagy a kölcsönt nyújtó biztosítóintézet (a továbbiakban együtt: hitelintézet) köteles ellenőrizni. A lakásépítési kedvezmény - e rendelet 7. §-ában szabályozott - személyi feltételeinek meglétét az igénylő lakóhelye szerinti települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) jegyzője igazolja a folyósító hitelintézetnek. (5) A folyósító hitelintézet felelős a Magyar Állammal szemben minden olyan kárért, amely a jelen rendelet alapján őt terhelő kötelezettség megsértésével keletkezett. Mentesül a hitelintézet a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben tőle elvárható. A hitelintézet felelőssége nem terjed ki a 12. § (9) bekezdése szerinti megfelelőségi igazolás ellenőrzésére.

A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII törvény (Szja.)
38. § (1) Az összevont adóalap adóját csökkenti az 1993. december 31-e után hitelintézettel megkötött lakás célú hitelszerződés alapján lakás célú felhasználásra felvett hitel adósaként (adóstársaként) szereplő magánszemély által az adóévben a tőke, a kamat és a járulékos költség törlesztéseként megfizetett, a hitelintézet által igazolt összeg a) 40 százaléka, feltéve, hogy a hitel alapján a magánszemély a lakás célú állami támogatásokról szóló kormányrendelet szerint kamattámogatásban részesül, valamint a magánszemély által a kedvezmény alapjául szolgáló lakás célú felhasználásra felvett hitel(ek) összege a 15 millió forintot nem haladja (nem haladta) meg, továbbá a hitel a következő célok valamelyikét szolgálja: aa) belföldön fekvő lakótelek, új lakás tulajdonjogának, valamint új lakáshoz kapcsolódó földhasználati jognak adásvétel vagy más visszterhes szerződés keretében történő megszerzése; új lakásnak minősül az a lakás, amelynek első átruházására a kedvezmény alapjául szolgáló hitel felhasználásával került sor, amennyiben azt a tulajdonjogot szerző magánszemélyt megelőzően más lakcímként nem jelentette be,

Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.)
26. § (1) Mentes a visszterhes vagyonátruházási illeték alól: f) a lakás építésére, építtetésére és értékesítésére jogosult vállalkozó által értékesítés céljára újonnan épített, építtetett - ideértve az ingatlan-nyilvántartásban nem lakóház vagy lakás megnevezéssel nyilvántartott és ténylegesen sem lakás céljára használt épület (pl. kollégium, laktanya) átalakításával létesített - 30 millió forintot meg nem haladó forgalmi értékű új lakás tulajdonjogának, ilyen lakás tulajdoni hányadának megvásárlása.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)
27. § (2) Az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. (2) Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
29. § (2) e) E törvény alkalmazásában nem minősül hatóságnak: a bíróság

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. § (2) bekezdésének f.) pontjában foglalt rendelkezések értelmében nem terjedhet ki a bírósági ítélettel rendezett adójogi jogvitában elbírált kérdésekre. Az Obtv. hatásköri szabályai szerint ezért vizsgálati megállapításaimat a jövőbeni hasonló esetekben bekövetkező alkotmányos visszásság megelőzése érdekében teszem.
A bíróság ítélete szerint a lakásokat a korábbi lakások átalakításával hozták létre, ezért azok nem tekinthetőek új lakásoknak. Az ítélet kitért arra is, hogy a jogalkotó – az elérni kívánt cél szem előtt tartásával – eltérő szabályozást adhat az új lakás fogalmának más-más jogviszonyokban való meghatározásakor, amelyeket a különböző jogviszonyokban nem lehet analógiaként alkalmazni. A bíróság ítéletében rámutatott arra, hogy a lakásvásárlók által visszafizetendő támogatás méltányosságból való elengedésére vagy mérséklésére külön eljárásban, az adózó kérelmére van lehetőség és amennyiben a felperes lakásvásárlókat a támogatási kérelmek téves, jogszabálysértő eljárása miatt kár érte, igényüket polgári peres eljárás keretében érvényesíthetik azzal szemben, akinek a kár bekövetkezte felróható.
A lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosításai az új lakás fogalmának meghatározását nem tartalmazzák és a hitelintézet kárfelelősségét megállapító 18. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezés nem fogalmazza meg egyértelműen, hogy a kárfelelősség kiterjed-e a lakáscélú állami támogatást igénybevevő személyekkel szemben okozott károkra. A jogszabályban megjelölt, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 1. sz. melléklete nem tartalmazza az új lakás fogalmát.
A bíróság ítéletében hivatkozott, a lakástámogatás rendszeréhez kapcsolódó egyéb jogviszonyok szabályozásai szerint a Szja. az adóalapot csökkentő kedvezmények között határozza meg az új lakás fogalmát, az Itv. szintén nem adja meg az új lakás definícióját.
Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozata értelmében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye magában foglalja, hogy a jogszabályok rendelkezései világosan, egyértelműen megfogalmazottak, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozata szerint a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a lakástámogatás rendszeréhez kapcsolódó jogszabályok sem azok önálló alkalmazása, sem összefüggő értelmezésük szempontjából nem határozzák meg egyértelműen, világosan az új lakás fogalmát, valamint a hitelintézet kárfelelősségét. A jogi szabályozás hiányossága az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének részét képező tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásságot eredményezhet.

Javaslat
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján javasolom a pénzügyminiszternek, valamint a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszternek, hogy a lakáscélú állami támogatásról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet bevezető rendelkezései között határozza meg az új lakás fogalmát és pontosítsa a hitelintézet kárfelelősségét a lakáscélú állami támogatást igénybevevő személyekkel szemben okozott károk vonatkozásában, valamint  tegyenek intézkedéseket a lakástámogatási rendszerhez tartozó jogszabályok – a lakáscélú állami támogatásról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet, az Szja. és az Itv. – új lakásfogalmai közötti összhang biztosítása érdekében.
Kérem, hogy a javaslataimmal kapcsolatos álláspontjukról, megtett intézkedéseikről az Obtv. hivatkozott rendelkezései értelmében 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjenek.

Budapest, 2004. október 29.

Lenkovics Barnabás sk.