OBH 2105/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy Vác Város Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) kiskorú gyermekeivel való apai kapcsolattartásának végrehajtása ügyében indokolatlanul lassan jár el, az elintézési határidőket nem tartja be.
A beadvánnyal kapcsoltban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint a 15. §-ban rögzített családhoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
A gyámhivatal vezetőjétől az apai kapcsolattartással kapcsolatban keletkezett dokumentumok másolatának megküldését kértem, azokat áttanulmányoztam.
A megállapított tényállás
A panaszos először 2002. február 8-án kérte a gyámhivatal segítségét ahhoz, hogy feleségénél élő három kiskorú gyermekével találkozhasson. Tekintettel arra, hogy a szülők között a házasság felbontása iránt per van folyamatban, a bíróság akkor az apa és a gyermekek közötti kapcsolattartásról még nem hozott döntést, ezért az eljárást a gyámhivatal megszüntette.
A bíróság július 16-án kelt, előzetesen végrehajtható végzésével ideiglenes intézkedésként szabályozta a panaszos gyermekeivel való kapcsolattartását. A végzés végrehajtását a panaszos július 31-én kérte a gyámhivataltól.
A gyermekek édesanyja augusztus 14-én felvett jegyzőkönyvi nyilatkozatában elismerte, hogy az apai kapcsolattartás nem működik, állítása szerint gyermekei nem akarnak az apjukhoz menni.
A gyámhivatal augusztus 22-én kelt határozatában figyelmeztette az anyát, hogy köteles a panaszosnak a bíróság által szabályozott kapcsolattartási időpontokat biztosítani. A panaszos a határozatot megfellebbezte, azt a gyámhivatal azért nem továbbította a felettes szervhez, mert a panaszos telefonon közölte, hogy a határozattal egyetért, de szeretné, ha az ügyben a megyei gyámhivatal is eljárna, mert attól a felesége talán jobban megijedne.
Ezt követően a panaszos a következő időpontokban jelezte a gyámhivatalnak a kapcsolattartások elmaradását, kérte a segítségüket: augusztus 26. szeptember 2. 13. 23.
A gyámhivatal az apai kapcsolattartás ügyében október 28-ára egyeztető tárgyalásra hívta a szülőket.
Az anya október 28-án jelezte, hogy egyik gyermeke betegsége miatt nem tud az egyeztető tárgyaláson megjelenni, az orvosi igazolást mellékelte.
A gyámhivatal november 18-ára újabb egyeztető tárgyalást tűzött ki.
A panaszos továbbra is folyamatosan jelezte a gyámhivatalnak, hogy nem tud kapcsolatot tartani a gyermekeivel, változatlanul kérte a végrehajtást, továbbá utazási költségtérítést is kért.
A november 18-ai egyeztető tárgyaláson a szülők között nem jött létre egyezség. Az anya véleménye szerint gyermekei a panaszos magatartása miatt nem akarnak az apjukhoz menni. A panaszos továbbra is ragaszkodott a bíróság által megállapított kapcsolattartási időpontokhoz és kérte költségei megtérítését.
November 26-án a gyámhivatal arra kérte a panaszost, hogy jelölje meg költségei összegét. Ugyanezen a napon a gyermek háziorvosától tájékoztatást kért arról, hogy az október 28-áról szóló orvosi igazolás kiadására miért került sor. Az orvos válasza szerint a gyermeknek magas lázzal járó fertőzéses betegsége volt, ezért otthonában vizsgálta ezen a napon.
December 2-án a panaszos ismét kapcsolattartási problémákról írt a gyámhivatalnak. Utalt arra, hogy a problémák kezeléséhez a gyermekjóléti szolgálat segítségét is igénybe vette.
December 15-én a panaszos megint kérte a gyámhivatalt, hogy intézkedjen a kapcsolattartás végrehajtása érdekében. Jelezte, hogy költségei megtérítésétől - az ügyintézés gyorsítása érdekében - eltekint.
December 16-án kelt levelében az anya kérte a gyámhivatalt, a panaszost figyelmeztessék arra, hogy kapcsolattartási jogát a gyermekek érdekében gyakorolja. Kérte, hogy a gyermeke apai nagyanyját tiltsák el attól, hogy az apai kapcsolattartáson jelen legyen. Jelezte, hogy nem kívánja a kapcsolattartásokat meghiúsítani, kérte a gyámhivatalt, hogy azokon legyen jelen.
December 28-án a panaszos határozathozatalra kérte a gyámhivatalt, a probléma rendezése érdekében megkereste a megyei gyámhivatalt, a polgármestert, a gyermekjóléti szolgálatot.
2003. január 3-án kelt határozatával a gyámhivatal a gyermekek anyját 15 000 forint pénzbírság megfizetésére kötelezte, rendelkezett továbbá az elmaradt kapcsolattartások pótlásáról. A határozatot a panaszos és a gyermekek anyja is megfellebbezte. A fellebbezés  február 13-án érkezett meg a másodfokú hatósághoz. A megyei gyámhivatal április 3-án kelt határozatával az első fokú határozat az elmaradt apai kapcsolattartások pótlására vonatkozó részét megváltoztatta, továbbá a következőkkel egészítette ki: „megkeresem Őrbottyán Gyermekjóléti Szolgálatát, hogy alapellátásban nyújtson segítséget a kapcsolattartási konfliktusok kezelésében”
A panaszos január 23-án a gyámhivatal kizárását, továbbá azt kérte, hogy a megyei gyámhivatal az ügyet vonja magához. Kérelmét a másodfokú hatóság elutasította. A határozat indoklása szerint: „az eljárási határidők miatti csúszás az elfogultságot nem alapozza meg, a hivatal késve ugyan, de érdemben döntött, ezért az ügy elbírálására más eljáró szerv kijelölésére nincs szükség.” A megyei gyámhivatal felhívta az első fokú gyámhivatal figyelmét a 30 napos elintézési határidő betartására.
A panaszos továbbra is folyamatosan jelezte a kapcsolattartások elmaradását, a gyámhivatal emiatt az anyát március 14-ére, majd 24-ére idézte. Az anya a március 24-ei jegyzőkönyvi  nyilatkozata szerint ő a gyermekeit minden kapcsolattartásra felkészíti, azonban a gyerekek nem akarnak az apjukhoz menni.
A gyámhivatal április 4-én kelt határozatával 50 000 forint pénzbírsággal sújtotta az anyát, kötelezte az elmaradt kapcsolattartások pótlására.
Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárásról
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
65. § (1) A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók.
(2) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz.
(2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így…c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet; d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.
•	149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (hatályos: 2002. 01. 01-12. 31.)
27. § (1) A kapcsolattartás célja, hogy a) a gyermek és a szülő, valamint a más kapcsolattartásra jogosult közeli hozzátartozó közötti családi kapcsolatot fenntartsa, továbbá
b) az arra jogosult szülő a gyermek nevelését, fejlődését folyamatosan figyelemmel kísérje, tőle telhetően elősegítse.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a különélő másik szülő ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget.
(2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak nem tesz eleget, a gyámhivatal írásban figyelmezteti magatartásának következményeire, ennek eredménytelensége esetén az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait alkalmazza.
(3) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti illetékes jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt.
(4) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye.
(5) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.
•	149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (hatályos: 2003. 02. 15 - 12. 31.)
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget.
(2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire.
(3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza.
(4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt.
(5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn.
(6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye.
(7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.
•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (hatályos: 2001. 11. 1-től 2002. 12 31-ig)
38. § (1) Az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez, valamint a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez.
39. § (3) A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében
b) a családi konfliktusok megoldásának elősegítése, különösen a válás, a gyermekelhelyezés és a kapcsolattartás esetében,
68. § (1) Ha a szülő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.
(2) A védelembe vétellel egyidejűleg a gyermek gondozásának folyamatos segítése és ellátásának megszervezése, a szülői nevelés támogatása érdekében a települési önkormányzat jegyzője a gyermek részére a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját rendeli ki, és szükség esetén
b) kötelezi a szülőt, hogy gyermekével keressen fel valamely családvédelemmel foglalkozó személyt vagy szervezetet,
A vizsgálat megállapításai
A panaszos 2002. február 8-ai kérelmére indított eljárást a gyámhivatalnak meg kellett szüntetnie, hiszen ekkor az apai kapcsolattartás ügyében még nem volt olyan jogerős  határozat,  amelynek végrehajtása a gyámhivatal kötelessége lett volna.
A panaszos ezt követő - július 16-án kelt - kérelmére a gyámhivatal az ügyintézési határidőn belül nyilatkoztatta, majd a bírósági végzésben foglaltak betartására figyelmeztette az anyát. A panaszos a határozatot a törvényes határidőn belül megfellebbezte. Néhány nap múlva ugyan telefonon közölte, hogy a határozat tartalmával egyetért, de mégis szeretné, ha a felettes szerv is eljárna az ügyben. Álláspontom szerint a panaszos telefoni nyilatkozata nem jelentette a fellebbezés visszavonását, ezért azt az első fokon eljáró hatóságnak - tekintettel arra, hogy azt saját hatáskörben nem vonta vissza, nem módosította, nem javította, vagy egészítette ki - továbbítania kellett volna a felettes szervhez, döntést a másodfokon eljáró hatóságnak kellett volna hoznia.
A panaszos folyamatosan jelezte, hogy a gyermekeivel nem tud kapcsolatot tartani, ennek ellenére a gyámhivatal csak az anya figyelmeztetése után több mint két hónappal később tűzte ki az egyezségi kísérletre irányuló tárgyalást. Az anya ezen nem jelent meg, a következő tárgyalást gyámhivatal november 18-ára tűzte ki. A szülők között nem született egyezség, a panaszos folyamatosan, a gyermekek anyja pedig egyszer jelzett kapcsolattartási problémát, de a gyámhivatal érdemben nem intézkedett. Határozatot csak azt követően - az anya első ízben történt figyelmeztetése után több mint négy hónappal később - hozott, hogy a panaszos a polgármester és a megyei gyámhivatal segítségét kérte. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) rendelkezései az eljárás megindításakor is lehetőséget adtak arra, hogy a gyámhivatal a kapcsolattartási konfliktusok rendezéséhez a gyermekjóléti szolgálat segítségét kérje. Ezt csak a másodfokon eljáró hatóság tette meg. A panaszos kérte a gyermekjóléti szolgálat segítségét, az iratok szerint ezt meg is kapta, de a hatósági felkérés, esetleg a gyermekek védelembe vétele feltehetőleg az anyát is együttműködésre késztette volna. A gyámügyi ügyintézőnek az egyezségi tárgyaláson nem csupán tudomásul kellett volna vennie a szülők azon nyilatkozatait, mellyel a kapcsolattartások meghiúsulásáért egymást teszik felelőssé, hanem törekednie kellett volna az egyezség létrehozására, illetve tájékoztatást kellett volna adnia a gyermekjóléti szolgálat segítő tevékenységéről, hatósági intézkedést (védelembe vétel) is kilátásba helyezhetett volna.
A másodfokon eljáró gyámhivatal a 2003. február 13-án érkezett fellebbezést csak április 3-án kelt határozatával bírálta el, ezzel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló (Áe.) törvényben meghatározott 30 napos elintézési határidőt túllépte.
Megállapítom, hogy mind az első, mind a másodfokon eljáró gyámhivatal elhúzódó eljárásával sérült a panaszos jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, továbbá a családi élethez való joga.
Azzal, hogy az első fokon eljáró gyámhivatal nem továbbította a panaszos 2002. augusztus 22-én kelt - az anyát figyelmeztetésben részesítő - határozat fellebbezésére irányuló kérelmét a másodfokú hatósághoz ugyancsak sérült a panaszos jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joga. 
A jogsértések elkerülése érdekében az Obtv. 20. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján Vác Város, továbbá a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalának vezetőjénél kezdeményezem:
- a jövőben az ügyfelek beadványaira az elintézési határidőn belül hozzanak határozatot, amennyiben ez nem lehetséges, a határidőt hosszabbítsák meg, illetőleg szükség esetén az eljárást függesszék fel.
A konkrét kapcsolattartási ügyben Vác Város Gyámhivatal vezetőjénél kezdeményezem: 
- a továbbiakban éljen a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet hatályos rendelkezései szerint rendelkezésére álló eszközökkel (például védelembe vétel, mediációs eljárás).

Budapest, 2003. május 21.

Takács Albert