OBH-2012/2003, OBH-1052/2003; OBH-1458/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének átfogó jelentése
Ügyintéző: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és általános helyetteséhez több olyan beadvány érkezett, amelyek az M-RTL Televízió Rt. „Való Világ” és „Mónika Show”; az MTM-SBS Televízió Rt. (TV2) „Big Brother” és „Claudia Show”; a Sláger Rádió Műsorszolgáltató Rt. „Bumeráng” című műsorait érintették. A panaszosok egyrészt azt sérelmezték, hogy az említett műsorokban előfordultak obszcén jelenetek, trágár megjegyzések, másrészt a szereplők túl sokat dohányoztak és túl sok alkoholt fogyasztottak. Volt olyan panaszos is, aki azt kifogásolta, hogy a Sláger Rádió Műsorszolgáltató Rt. „Bumeráng” című műsorában pályázatot írtak ki „szexhangok utánzására”.
	Az Országos Rádió- és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) panaszeljárásával kapcsolatos beadvány is érkezett, amelyben a panaszos azt sérelmezte, hogy a Panaszbizottság eljáró tanácsainak véleménye ellen nincs jogorvoslat. A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a Panaszbizottság által „nyilvánosságot kívánó”-nak minősített 23-3-2056/2002. számú véleményt az érintett műsorszolgáltató nem tette közzé.
	A felsorolt panaszok alapján felmerül a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés), az utóbbiban a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés) és a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének, valamint – valamennyi beadvány alapján – az ORTT tevékenységével összefüggésben az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) elmulasztásának gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Mivel a beadványok az ORTT és Panaszbizottsága működését egyaránt érintették, azokat egyesítettem és közös eljárásban vizsgáltam.
	Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. § (3) bekezdése alapján kezdeményeztem, hogy a panaszok alapján az ORTT elnöke és az ORTT Irodájának főigazgatója vizsgálatot tartson, és annak eredményéről tájékoztasson.
A megállapított tényállás
	I. Az egyik beadványban a panaszos azt sérelmezte, hogy a „Való Világ” című műsorban rendszeresen előfordulnak obszcén jelenetek, túlzott mértékű a dohányzás és az alkoholfogyasztás, valamint a szereplők trágár kifejezéseket használnak. A panaszos szerint ezek rossz hatással vannak a fiatalokra.
	A másik panaszos egyrészt azt sérelmezte, hogy a hivatkozott televízió műsorok „… a lényegi tartalmat tekintve szex-show műsorok…”, hangnemük durva, vulgáris. Az ő álláspontja szerint a szóban forgó televíziós műsorok a kiskorúak személyiségfejlődésére súlyosan ártalmasak. Sérelmezte továbbá, hogy a Sláger Rádió Műsorszolgáltató Rt. „Bumeráng” című műsorában pályázatot írtak ki szexhangok utánzására.
	Az ORTT elnöke a megkeresésemre azt válaszolta, hogy az ORTT az elmúlt hónapokban az említett műsorszámok esetében észlelte a Rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) kiskorúak védelmére vonatkozó szabályainak megsértését. Az ORTT a fenti műsorszámokat sugárzó műsorszolgáltatókat napi rendszerességgel vizsgálta, illetve vizsgálja, melynek eredményeként minden olyan eset, amely a törvénysértés gyanúját veti fel, az ORTT elé került. Az ORTT a lehetséges körülményeket figyelembe véve határozott arról, hogy alkalmaz-e szankciót az aktuális műsorszolgáltatóval szemben. A fentiekből következik, hogy az ORTT hivatalból vizsgálta a fent nevezett műsorokkal kapcsolatos, törvénysértést felvető szituációkat.” Az ORTT hivatalból indult eljárásain túl az ORTT Panaszbizottságához 2002. szeptember 1. napjától a fenti műsorszámokkal kapcsolatban összesen 126 panasz érkezett, amelyek alapján további eljárások indultak. „A Panaszbizottság mindegyik esetben olyan véleményt alkotott, hogy a panasz megalapozott volt.”
	Arra a kérdésemre, hogy milyen intézkedéseket tett az ORTT a jogsértő helyzet megszüntetése érdekében, azt a választ kaptam, hogy az ORTT „több alkalommal – döntési gyakorlatához viszonyítva is – jelentősnek mondható szankcióval sújtotta a valóság-show műsorokban tapasztalt törvénysértések miatt” a két legnagyobb kereskedelmi televíziót. Az alkalmazott szankciók a sérelmezett magatartás megszüntetésétől, kötbér megfizetésre kötelezésen át, a műsorszolgáltatási jog gyakorlásának – 15-30 perc közötti időtartamra történő –felfüggesztéséig (elsötétítésig) terjedtek. „E felfüggesztések végrehajtása azonban – miután a határozatot a műsorszolgáltatók bíróság előtt megtámadták, és a bíróság az azonnali végrehajtást felfüggesztette – a bíróság jogerős döntése hiányában nem kötelező érvényűek, így azok közül a mai napig csak egyet hajtottak végre, 2002. november 23-án, az RTL Klub csatornán.”
A „Mónika Show” című műsorszámmal kapcsolatban az ORTT kötbér megfizetésére kötelezte a műsorszolgáltatót. A „Bumeráng” című műsor kapcsán az ORTT felhívta a műsorszolgáltatót a sérelmezett magatartás megszüntetésére. Az ORTT elnöke az állásfoglalásokat és panaszbizottsági véleményeket másolatban megküldte a részemre.
	II. A panaszos azon sérelmére, hogy az ORTT Panaszbizottsága eljáró tanácsainak véleménye ellen nem lehet jogorvoslattal élni, az ORTT Irodájának főigazgatója azt válaszolta, hogy az ún. „egyéb” (vagyis nem a Médiatv. 4. §-a – a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének – megsértése miatt előterjesztett) panaszokra vonatkozó eljárást a Médiatv. „48. § (3) bekezdése kiveszi a törvényi szabályozás alól, és testületi hatáskörbe utalja, hiszen a Panaszbizottság ügyrendjét a [Médiatv.] értelmében az ORTT állapítja meg.” A főigazgató álláspontja az volt, hogy az „egyéb” panaszok esetén a jogorvoslat biztosításával „nem kívánt túlterjeszkedni a [Média] Törvény által meghatározott körön. … Az ORTT egyértelművé kívánta tenni, hogy ebben az eljárásban nem születik hatósági határozat, ebből következően kizárt a jogorvoslati jogosultság is.”
ORTT Irodája főigazgatójának tájékoztatása szerint az ORTT Irodája megküldte az MTI-nek a Panaszbizottság által nyilvánosságot kívánónak minősített véleményt, ezáltal eleget tett a Médiatv.-ben és az Ügyrendben foglaltaknak.
Érintett alkotmányos jogok
–	a jogállamiság elve és az abból levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) 
–	az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés)
–	a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés)
–	a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés)
A vizsgálat megállapításai
1.	Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. Miután a panasszal érintett kereskedelmi műsorszolgáltatók nem minősülnek sem hatóságnak, sem pedig közszolgáltatást végző szervnek, így nem volt lehetőségem arra, hogy magatartásukat, illetve annak alkotmányosságát közvetlenül vizsgáljam. A Médiatv. 136. § (1) bekezdése értelmében a műsorszolgáltató törvénysértésével, illetve szerződésszegésével, a kiszabott bírsággal kapcsolatos ügyekben az ORTT rendelkezik hatáskörrel, ami az említett körben, illetve ennek során közigazgatási ügyben eljáró szerv. A hatóság fogalmát az Obtv. 29. §-a határozta meg, amelynek (1) bekezdése a) pontja alapján az ORTT-re, mint közigazgatási feladatot ellátó szervre az országgyűlési biztosok vizsgálati jogköre kiterjed. 

2.	Az ORTT rendelkezésemre álló határozatai és az ORTT Panaszbizottságának véleményei szerint a panaszokban érintett műsorszámokkal a műsorszolgáltatók sorozatosan megsértették a Médiatv. kiskorúak védelme érdekében született rendelkezéseit. A „valóság-show” műsorokban a szexualitás több alakalommal kendőzetlenül, minden intimitás nélkül került képernyőre, a hallott szöveg pedig több alkalommal trágárnak volt minősíthető. A többi panasszal érintett műsorszámban rendszeresen előfordult, hogy a szexualitáshoz, különböző deviáns viselkedési formákhoz, extrém magatartási mintákhoz kötődő témákat dolgoztak fel. A témaválasztással kapcsolatos problémákon túl – az ORTT elnökének kifejezésével élve – a „zaftos” kérdéseket több esetben olyan hang vagy képi effektusok (pl.: trágár kifejezések használata; a szexualitáshoz kapcsolódó cselekmények részletes körülírása; a megszokottól eltérő szexuális szokások részletes és bulvár szintű kivesézése) kísérték, amelyek a szóban forgó műsorszámok sugárzási időpontjaiban nem megengedhetőek, és alkalmasak voltak arra, hogy károsan befolyásolják a kiskorúak személyiségfejlődését.
A műsorszolgáltatók a panaszolt műsorszámokat egyrészt nem megfelelően sorolták kategóriákba, másrészt azokat nem a hatályos szabályozásnak megfelelő időpontban sugározták. Mindezeknek megfelelően az ORTT valamennyi (panasszal érintett) műsorszám esetében megállapította a Médiatv. 5-5/D §-aiban foglaltak megsértését.
A Médiatv. kiskorúak védelméről szóló rendelkezései – melyekkel a Médiatv. jogharmonizációs célú módosításáról szóló 2002. évi XX. törvény egészítette ki a jogszabályt – 2002. október 15. napján léptek hatályba. A Médiatv. új 5/A. §-a a műsorszolgáltatók számára valamennyi közölni kívánt műsorszámra nézve minősítési kötelezettséget állapított meg, és azokat – a kiskorúakra való veszélyességtől függően – I-V-ig terjedő kategóriákba kell sorolni. A Médiatv. új 5/B. §-a az európai követelményekkel összhangban állapította meg azokat az ismérveket, amelyek meghatározzák, hogy az adott műsorszám milyen feltételek mellett tehető közzé; a Médiatv. új 5/C. §-a pedig a műsorszám közzétételének időpontját határozta meg. A közzététel korlátozására nézve a törvény annak függvényében határozza meg a feltételeket enyhébben, illetve szigorúbban, hogy az adott műsorszám milyen mértékben alkalmas a kiskorúak fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására. A korábbi szabályozással megegyezően a Médiatv. továbbra is kategorikusan tiltja azon műsorszámok közzétételét, amelyek súlyosan kedvezőtlen irányba befolyásolhatják a kiskorúak fejlődését.
A Médiatv. új 5/D-5/E. §-ai biztosítják, hogy a kiskorúaknak, illetve szüleiknek lehetőségük legyen a bemutatott műsorszámok esetlegesen káros tartalmáról előre tudomást szerezni, és ennek ismeretében eldönteni azt, hogy gyermekeik számára a kérdéses műsorszámot engedik-e megtekinteni vagy meghallgatni.
A Médiatv. új, 5/F. §-a értelmében a minősítésnél irányadó szempontokat, az egyes műsorszámok közzététele előtt és közben alkalmazandó jelzéseket, illetve a minősítés közlésének módját az Országos Rádió és Televízió Testület – kötelező érvénnyel – legalább kétharmados többséggel hozott állásfoglalásban határozza meg, amelyet a Kulturális Közlönyben tesz közzé. A Médiatv. nem állapított meg határidőt az ORTT állásfoglalásának megalkotására. Az ORTT e törvényi feladatának az ORTT 1494/2002. (X.17.) sz. határozatával (a továbbiakban: klasszifikációs állásfoglalás) tett eleget. A klasszifikációs állásfoglalásban az ORTT a műsorszámok kategóriába sorolásához – közérthető módon megfogalmazott, példákkal bőségesen illusztrált – szempontrendszert állapított meg.
	A klasszifikációs állásfoglalás ugyan nem jogszabály, ám az ORTT eljárására kötelező – normatív – jellege miatt vizsgáltam, hogy megfelelő időt biztosítottak-e az alkalmazásra való felkészülésre.
	Az Alkotmánybíróság 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a demokratikus jogállam azonban – sok egyéb mellett – abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a norma megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia pl.: a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. §(3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozta, hogy ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. Ez az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a norma hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon
–	a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosítás kérést is); 
–	a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológiai megváltozásával vagy nagyobb hatásfokú tisztítóberendezés létesítésével) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.
	Nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a felkészüléshez szükséges „kellő idő”, amit a norma kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden alkalommal a szabályozott rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a norma végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni.
	Az Alkotmánybíróság mindössze annyit szögezett le: a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez szükséges időt magában foglalja. Az viszont alkotmányjogi szempontból is elbírálható, ha valamely jogalkotó szerv – anélkül, hogy fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdek szorítaná erre – a jogszabályt a kihirdetés napján lépteti hatályba, s ekként nem csupán a minimális felkészülési időtől fosztja meg az érintetteket, de gyakorlatilag még a jogszabály előzetes megismerésének lehetőségétől is.
	A Médiatv.-t módosító 2002. évi XX. törvényt 2002. július 17-én hirdették ki, ami 2002. október 15-én lépett hatályba. A jogalkotó mintegy három hónapot biztosított arra, hogy alkalmazására a jogalkalmazók és az érintettek – így különösen a műsorszolgáltatók – az új szabályozásra felkészüljenek. Ezzel szemben az ORTT a klasszifikációs állásfoglalását csak a törvénymódosítás hatálybalépését követően hozta meg, és így nem biztosított kellő időt az abban foglaltakra való felkészülésre, ami a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

3.	Az egyes műsorszolgáltatók annak ellenére nem sorolták a panaszolt műsorszámokat a Médiatv. 5/B. §-ában foglaltaknak megfelelően kategóriákba, hogy mind a törvényi szabályozás változása, mind az ORTT – a Médiatv. módosításának hatálybalépését követően közzétett – klasszifikációs állásfoglalása, mind pedig az ORTT és Panaszbizottságának egyöntetű gyakorlata előttük ismert volt, vagy – az általában elvárható gondosság mellett – megismerhető lett volna.
	Egyetértek az ORTT elnökével abban, hogy az ORTT általánosságban és a jövőre vonatkozóan nem jelentheti ki a panaszban érintett műsorszámokkal kapcsolatban azt, hogy azokat pl. minden esetben a Médiatv. 5/B. § (4) vagy (5) bekezdése szerint kell minősíteni (tizennyolc éven aluliaknak nem ajánlott, illetve pornográfiát vagy szélsőséges, illetve indokolatlan erőszakot tartalmazó ún. „V. kategória”), és azokat a Médiatv. 5/C. § (2), vagy (3) bekezdése értelmében kizárólag 22.00 és 5.00 óra közötti időpontban lehet csak közzétenni, illetőleg nem tehetőek közzé. Az ORTT Médiatv.-ben biztosított felügyeleti és ellenőrzési feladatai fogalmából egyértelműen következik, hogy az ORTT kizárólag utólag ellenőrizheti az egyes műsorszámok tartalmát és azzal kapcsolatban azt, hogy azok a Médiatv. 5/B-5/D. §-aiban meghatározottak szerint (megfelelően klasszifikáltan, megfelelő idősávban, az előírt módon) kerültek közzétételre. Az, hogy valamely műsorszám mikor kerülhet közzétételre, kizárólag az adott műsorszám konkrét tartalmától függ. Ha ezzel szemben az ORTT előre meghatározná, hogy bizonyos műfajú műsorszámok mikor kerülhetnek adásba, ezzel túllépne felügyeleti és ellenőrzési hatáskörén és cenzúrát valósítana meg. 
A véleménynyilvánítás szabadságának érvényesülésével egyidejűleg a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülése, valamint az állam magától értetődő alapjogvédelmi kötelezettségének következetes teljesítése érdekében az említett szempontrendszert minden esetben következetesen alkalmaznia is kell.
	Tekintettel azonban arra, hogy mind a Médiatv., mind pedig a klasszifikációs állásfoglalás a kiskorúak fizikai, szellemi vagy erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására alkalmas műsorszámok jellemzőit példálózóan (a „különösen az által” kifejezés erre utal) jelöli meg, előfordulhatnak olyan esetek is, amelyeket sem a Médiatv., sem pedig a klasszifikációs állásfoglalás nem nevesített. Ilyen lehet, pl. egy műsorszámban bemutatott személy emberi méltóságának megsértése, amely alkalmas lehet arra, hogy a kiskorú erkölcsi fejlődését kedvezőtlen befolyásolja. 	Álláspontom szerint az alapjogok megsértését semleges vagy pozitív színben feltűntető műsorszám súlyos morális bizonytalanságot kelthet a kiskorúakban. Az ilyen tartalmat is bemutató műsorokat a közzététel előtt a műsorszolgáltatóknak kell megfelelően klasszifikálni. Azokat az eseteket pedig, amelyekben a megfelelő minősítésre nem (esetleg nem megfelelően) került sor, így a műsorszám nem a megfelelő jelzéssel, nem a megfelelő időpontban került közzétételre – az erőszakhoz, illetve a szexualitáshoz hasonlóan – mind a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülése, mind pedig az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének teljesítése érdekében az ORTT-nek felügyeleti és ellenőrzési jogkörében minden alkalommal vizsgálnia kell.
	Amennyiben az ORTT azt tapasztalja, hogy a műsorszolgáltató a kiskorúak fizikai, szellemi vagy erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására alkalmas műsorszámot (és annak műsor-előzetesét) nem a megfelelő idősávban, illetve az előírt jelzések feltűntetése nélkül tett közzé, az ORTT-nek következetesen fel kell lépnie a jogsértő állapot megszüntetése, a további jogsértés megelőzése érdekében. Ennek során olyan szankciókat kell alkalmaznia, amelyek mind a generális prevenciót (vagyis, hogy valamennyi műsorszolgáltatót visszatartsa a jövőbeni jogsértéstől), mind a speciális prevenciót (a jogsértőt visszatartsa egy eseteleges újabb jogsértéstől) képesek megvalósítani.

4.	Az idézett határozatból megállapítható, hogy az ORTT a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való alkotmányos jogát lehetőségeihez mérten védeni kívánta, ennek érdekében a Médiatv. 112. § (1) bekezdésének a)-d) pontjaiban meghatározott szankciókat (felhívta a műsorszolgáltatót a sérelmezett magatartás megszüntetésére, meghatározott időre felfüggesztette a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlását, szerződésben megállapított kötbért érvényesített) alkalmazta, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 63. § (2) bekezdésének a) pontja alapján elrendelte a határozatai azonnali végrehajtását. Az azonnali végrehajtás szükségességét egy alkalommal a következőkkel indokolta az ORTT: „Az ORTT-nek, mint az Országgyűlés által megalkotott kétharmados törvény felhatalmazásával megalakult és a média törvényes működéséért felelős indirekt államigazgatási szervnek hosszabb időszakon át megvalósuló kirívó törvénysértések észlelése esetén az azonnali végrehajtás elrendelése és a kiszabott szankció határozott, valamint gyors érvényesítése nélkül gyakorlatilag nincs lehetősége arra, hogy érvényt szerezzen a Médiatv.-ben  foglaltak súlyos és ismételt megsértése miatt hozott határozatában foglaltaknak. Ez az ORTT álláspontja szerint azért okoz kárt, mert a média törvényes működésének felügyeletére létrehozott indirekt államigazgatási szerv nem tud az Alkotmányban előírt kötelességének megfelelni és a médiát illetően nem tudja a kiskorúaknak a számukra megfelelő szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelmet megteremteni”. Az adott esetben az ORTT azért rendelte el a határozatai azonnali végrehajtását, mert hónapok óta azt tapasztalta, hogy „minden kérése, figyelmeztetése és azonnali végrehajtás nélkül kiszabott szankciója ellenére a műsorszolgáltató – kizárólagosan üzleti szempontokat szem előtt tartva és tudatosan figyelmen kívül hagyva a Médiatv. vonatkozó rendelkezéseit – sorozatosan főműsoridőben sugárzott a kiskorúak személyiségfejlődését egyértelműen károsan befolyásoló műsorszámokat”.
	A műsorszolgáltatók azonban – egyetlen eset kivételével – minden alkalommal kérték a határozatok bírósági felülvizsgálatát, és a bíróság az ORTT kifogásolt határozatának azonnali végrehajtását felfüggesztette.
	Tekintettel arra, hogy az ügyekben jogerős bírósági döntés nem született, a műsorszolgáltatók az ORTT érintett határozatait a mai napig – hónapokkal a jogsértéseket és határozatok megszületését követően – sem hajtották végre. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. § (2) bekezdése értelmében vizsgálati jogköröm a bíróság eljárására nem terjed ki, így azt nem is vizsgáltam.
	Tehát a rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy az ORTT által alkalmazható szankciórendszer, illetve az alkalmazott szankciók nem alkalmasak arra, hogy a műsorszolgáltatókat a Médiatv.-ben, valamint a műsorszolgáltatási szerződésben foglalt kötelezettségek maradéktalan teljesítésére kényszerítse.
	Mivel a határozatok minden esetben a klasszifikációs szabályok megsértését állapították meg, így – annak ellenére, hogy az ORTT legalábbis formálisan eleget tett törvényben foglalt kötelezettségének – megállapítottam, hogy a kialakult helyzet a Médiatv. és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való alkotmányban biztosított alapvető jogával és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő visszásságot okoz. (E két alapvető jog jelen esetben igen szorosan összefügg, mert amint azt az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V.17.) számú határozatában kifejtette, a gyermeknek az a joga, hogy az állam részéről megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemben részesüljön, az állam alkotmányos kötelezettségét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére.) 
	A jelen pontban bemutatott helyzet – a hosszantartó, elhúzódó eljárások és a ritkán végrehajtott szankciók révén – visszásságot okoz a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben is.
5.	Az ORTT elnökének tájékoztatása szerint az ORTT az általam vizsgált panaszokkal érintett műsorszámok miatt összesen nyolc alkalommal alkalmazott valamilyen szankciót. A hivatalból indult eljárásokkal párhuzamosan összesen 126 panasz érkezett a Panaszbizottsághoz. A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy a panaszok nem kizárólag a már hivatalból vizsgált esetekre vonatkoztak. Bár a Panaszbizottság valamennyi esetben megalapozottnak találta a beadványokat, az ORTT a panasszal érintett műsorokra mégsem terjesztette ki hivatalbóli eljárását, így a megállapított jogsértések – a panaszbizottsági véleményen túl – érdemi jogkövetkezménnyel nem jártak. Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. … A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy az ORTT alkotmányos kötelezettségét nem teljesítette (objektív alapjogvédelmi kötelezettség) a gyermek fejlődésének védelme érdekében, vagyis nem járt el hivatalból olyan ügyekben, melyekben a Panaszbizottság a kiskorúak védelméről szóló törvényi rendelkezések megsértését állapította meg. Az ORTT ezen alkotmányos kötelességét nem teljesítette, így mulasztásával a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásságot okozott. 

6.	A Panaszbizottság eljárást kizárólag az ún. „egyéb” panaszok elintézésével összefüggésben vizsgáltam. Ennek során megállapítottam, hogy a Panaszbizottság előtti eljárások – ha mégoly súlyos törvénysértést vagy szerződésszegést is állapítanak meg – és az ORTT előtt folyamatban lévő, hivatalból indult eljárások között gyakorlatilag nincs kapcsolat. Az ORTT – a rendelkezésemre álló határozatai szerint –  nem értékelte, hogy az adott műsorszolgáltatóval szemben a Panaszbizottság hány alkalommal és milyen jellegű, milyen súlyú törvénysértést állapított meg.
	A Médiatv. 112. § (1) bekezdése szerint „Ha a műsorszolgáltató az e törvényben, illetve a szerzői jogról szóló törvényben, valamint a műsorszolgáltatási szerződésben és a rádióengedélyben előírt feltételeket és előírásokat nem teljesíti vagy megsérti, … az ORTT
	a) felhívja a műsorszolgáltatót a sérelmezett magatartás megszüntetésére,
	b) írásbeli figyelmeztetésben megállapítja a jogsértést, és felhívja a műsorszolgáltatót a jogsértés megszüntetésére, illetve arra, hogy a jövőben tartózkodjon a jogsértéstől,
	c) meghatározott időre, de legfeljebb harminc napra felfüggeszti a műsorszolgáltatási jogosultság gyakorlását,
	d) érvényesíti a szerződésben megállapított kötbért,
	e) a közszolgálati műsorszolgáltatóval, a bejelentés alapján műsorszolgáltatást végző műsorszolgáltatóval szemben, illetve a Panaszbizottság kezdeményezésére bírságot szab ki a 135. § szerinti összeghatárok között,
	f) azonnali hatállyal felmondja a szerződést.”
	A Médiatv. idézett rendelkezései nem csak megengedik, hanem egyúttal elő is írják az ORTT számára az eljárást és a meghatározott hátrányok alkalmazását. Az ORTT ezen eljárási kötelezettségének annak ellenére nem tett eleget, hogy szerve – a Panaszbizottság – számtalan esetben alkotott törvénysértést megállapító véleményt. Az a tény, hogy az ORTT nem minden törvénysértés esetén járt el, továbbá szankcionálási gyakorlata során nem értékelte az összes törvénysértést és szerződésszegést, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

7.	Eljárásom során megvizsgáltam a Panaszbizottság és eljáró tanácsainak ez „egyéb” panaszokkal kapcsolatos eljárását is. A Panaszbizottság eljáró tanácsai az ORTT Panaszbizottságának Ügyrendje és az egyes ügyekben eljáró tanácsok eljárási rendjéről szóló 1364/2001. (X. 9.) számú ORTT határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 14. § (5) bekezdése értelmében a panasz benyújtásától számított harminc napon belül megvizsgálják a panaszt, és véleményt alkotnak arról, hogy elutasítják, vagy helyt adnak a panasznak. „A Panaszbizottság az e szakasz szerinti eljárásban hozott véleményében nem állapít meg törvénysértést, elsősorban arról foglal állást, hogy a bepanaszolt műsorszám megfelel-e a műsorszolgáltatás alapelveiből kiolvasható törvényhozói szándéknak”. Ezzel szemben a Panaszbizottságok eljáró tanácsai több ügyben törvénysértést állapítottak meg. Azzal, hogy az eljáró tanácsok az Ügyrendet rendszeresen megsértik, jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okoz.

8.	Áttekintettem a Panaszbizottság által, az Ügyrend 14. § (5)-(6) bekezdéseiben az „egyéb” panaszokkal kapcsolatban kialakított „vélemény” jogintézményét is. A Médiatv. 48. § (3) bekezdése szerint „A Panaszbizottság ügyrendje tartalmazza a 4. §-a alá nem tartozó panaszügyek elintézésének rendjét is. Az ilyen ügyekben a Panaszbizottság a panaszt megvizsgálja és állásfoglalásáról tájékoztatja a panaszost, az érintett műsorszolgáltatót, továbbá – ha ezt szükségesnek tartja – a közvéleményt.” Az Ügyrend hivatkozott 14. § (5) bekezdése szerint a Panaszbizottság megvizsgálja a panaszt, és véleményt alkot arról, hogy elutasítja, vagy helyt ad a panasznak Az Ügyrend 14. § (6) bekezdése szerint „a Panaszbizottság e szakasz szerinti eljárásában hozott döntése nem minősül közigazgatási határozatnak és ellene sem az ORTT-hez, sem a bírósághoz nem lehet jogorvoslati kérelemmel fordulni.” 
Az ORTT Irodájának főigazgatója szerint a Médiatv. 48. § (3) bekezdése „nem adott felhatalmazást arra, hogy jogot és kötelezettséget megállapító hatósági határozatot hozzon akár a Panaszbizottság, akár az ORTT, hiszen a Médiatv. csupán a tájékoztatás és a nyilvánossághoz fordulás jogát adja meg a Panaszbizottságnak. Ebből következően jogorvoslati jogosultság sem szerepel az idézett törvényi szakaszban. A Médiatv. továbbá nem is említ törvényi helyet, amire alapozható lenne ilyen panasz előterjesztése. Ebben az esetben tehát a törvényalkotói szándék valószínűleg arra irányult, hogy legyen egy intézményes formája azoknak a panaszoknak is, melyek nem konkrét törvényi rendelkezés megszegésére irányulnak, hanem egyéb, törvényi szabályozással nem megoldható sérelmeket (pl. törvény szellemiségével össze nem egyeztethető magatartások sérelme, ízlésbeli sérelmek stb.) próbáljanak rendezni.” … „A törvényi felhatalmazást mindig szűken kell értelmezni, különösen akkor, ha szabályozásról van szó. Ezért az ORTT a Médiatv. idézett rendelkezésében foglaltakra tekintettel fogalmazta meg az Ügyrend 14. §-ának szabályait és nem kívánt túlterjeszkedni a Médiatv. által meghatározott körön. Az ORTT egyértelművé kívánta tenni, hogy ebben az eljárásban nem születik hatósági határozat, ebből következően kizárt a jogorvoslati jogosultság is.”
	A főigazgató idézett álláspontját azért nem fogadom el, mert sem a Médiatv.-nyel, sem pedig más jogszabállyal alá nem támasztható feltételezéseken alapul, továbbá tartalmilag a panaszhoz való alkotmányos jog korlátozását jelentené. 
	A Panaszbizottság által konkrét ügyekben kialakított és rendelkezésemre álló véleményei szerint az „egyéb” panaszok igen gyakran a Médiatv. egy-egy adott rendelkezésének megsértését kifogásolták. Amint azt a 7. pontban kifejtettem, a Panaszbizottság gyakran – jogszabályhelyre hivatkozással – megállapítja a törvénysértés tényét. Ennyiben az ORTT Irodája főigazgatójának álláspontja gyökeresen eltér a Panaszbizottság – a rendelkezésemre álló iratokból – megismert gyakorlatától.
	Az ORTT Irodája főigazgatójának fent ismertetett álláspontjára is figyelemmel, tanulmányoztam a Médiatv. III. fejezetének a Panaszbizottságról szóló rendelkezéseit. Megállapítottam, hogy a Médiatv. nem ismeri a Panaszbizottság által alkotott „vélemény” jogintézményét. Ezzel szemben a Médiatv. már többször hivatkozott 48. § (3) bekezdése értelmében a Panaszbizottság a panaszt megvizsgálja és állásfoglalásáról tájékoztatja – többek között – a panaszost. Ugyanezen § (5) bekezdése szerint „az ORTT legalább félévente megvitatja és értékeli a Panaszbizottság által hozott állásfoglalásokat.” Mindezek alapján megállapítottam, hogy az ORTT az Ügyrendben egy új típusú, a törvény által nem szabályozott „döntés-fajtát” alakított ki. A felhatalmazás kereteit messze meghaladó normatív tartalmú szabályozás eredményeként létrejött jogintézmény önmagában is a jogállamiság elvével összefüggésben visszásságot okoz. 
	A Médiatv. 51. § (1) bekezdése szerint – amely a Panaszbizottság állásfoglalása elleni jogorvoslatról rendelkezik – jogorvoslati kérelemmel az ORTT-hez lehet fordulni az állásfoglalás közlésétől számított negyvennyolc órán belül. A műsorszolgáltató jogorvoslati kérelme halasztó hatályú. A hivatkozott § (2) bekezdése értelmében „az ORTT a jogorvoslati kérelemről nyolc napon belül határoz. Az ORTT elmarasztaló határozatát, illetve ha az ORTT a műsorszolgáltató kérelmét elutasítja, a Panaszbizottság állásfoglalását azonnal teljesíteni kell.” A (3) bekezdés teszi lehetővé az ORTT – jogorvoslati eljárásban hozott – határozatának a Pp. XX. fejezetének szabályai szerinti bírósági felülvizsgálatát. 
	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 57. § (5) bekezdése kimondja: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.” A Médiatv. előbbiekben hivatkozott rendelkezései nem tesznek különbséget a Panaszbizottság különböző eljárásai alapján született döntései között. Ennek az az oka, hogy a Médiatv. 47-51. §-ai a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértése miatt indult panaszokra vonatkozó eljárási szabályokat részletezi. E szabályok azonban nem rendelkeznek a Médiatv. 3. §-ában foglalt alapelvek megsértése miatt előterjesztett panaszok miatti eljárásokról. Ezen túlmenően a Médiatv. nem zárja ki kifejezetten az „egyéb” panaszok tárgyában hozott állásfoglalások elleni jogorvoslatot. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a Panaszbizottság „véleménye” elleni jogorvoslatnak az Ügyrend 14. § (6) bekezdésében történő kizárása a jogorvoslathoz való alapvető joggal összefüggő visszásságot eredményez.

9.	Miután az ORTT Irodája megküldte az MTI-nek a Panaszbizottság által nyilvánosságot kívánónak minősített véleményt, ezáltal eleget tett a Médiatv.-ben és az Ügyrendben foglaltaknak. A panasz ezen részében alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló jelet nem találtam, ezért azt a továbbiakban nem vizsgáltam.

Javaslatok és kezdeményezések:
1.	Tekintettel arra, hogy a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával és a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság a Médiatv. és a Pp. szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy az ORTT határozatának bírósági felülvizsgálatára állapítson meg szoros – pl. a sajtó helyreigazítási eljáráshoz hasonló – rövid jogorvoslati és bírósági eljárási határidőket.
2.	A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom továbbá az Országgyűlésnek, hogy a Médiatv. kiegészítésével állapítsa meg a Panaszbizottság „egyéb” panaszokra vonatkozó eljárásának főbb szabályait.
3.	A jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom továbbá az Országgyűlésnek, hogy a Médiatv. módosításával állapítsa meg a Panaszbizottság döntése elleni jogorvoslás általános szabályait.
4.	A megállapított alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése szerint kezdeményezem az ORTT elnökénél, hogy
5.	A jövőben a törvénymódosításban kapott felhatalmazás alapján kiadott normatív tartalmú döntéseit – kellő időt biztosítva az arra való felkészülésre – a törvénymódosítás hatálybalépése előtt, de legkésőbb a hatálybalépéssel egyidejűleg tegye közzé a Kulturális Közlönyben. 
a)	Minden olyan ügyben gyakorolja hatáskörét, amelyben felmerül, hogy a műsorszolgáltatók megsértették a Médiatv. rendelkezéseit.
b)	Minden esetben, amikor megállapítja a Médiatv. megsértését vagy szerződésszegést, a speciális- és generális prevenció megvalósulása érdekében alkalmazzon a jogsértés súlyának megfelelő hátrányt.
c)	A Panaszbizottság eljárása során az Ügyrend szabályai szerint járjon el. 
Budapest, 2003. december  3.
Takács Albert