Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1959/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Bea
dr. Tasi Katalin

A vizsgálat megindulása
Sós Tamás országgyűlési képviselő azzal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy az évtizedek alatt több hatóság, tudományos intézet és szakmai szervezet után az ombudsman is folytasson vizsgálatot a 70-es évek végétől Tengizben munkát vállaló magyarok, illetve hozzátartozóik ma is rendezetlen ügyében.
A képviselő által benyújtott dokumentumok között számos egészségügyi, sugárbiológiai és geológiai szakvélemény és elemzés található, valamint utalás és dokumentum arról, hogy az ügyben bíróság előtt is folyt, vagy folyik eljárás. A kérelem kifejezetten az egészségügyi dokumentumok hiányos voltának felkutatására és ezzel összefüggésben a károk megtérítésének lehetőségeire irányult.

Hatásköri vizsgálat
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (a továbbiakban: Obtv.) lehetővé teszi, hogy abban az esetben, ha a beadványból nem állapíthatók meg sem a szűkebb hatáskört megalapozó, sem alkotmányos jogot érintő tények, helye van előzetes hatásköri vizsgálatnak, mely során a panasz jellege szerint illetékes hatóságokat megkeresve, a szükséges dokumentumok, iratok áttanulmányozását követően, mód van a többszakaszos vizsgálatra.
Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírja, hogy az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, közszolgáltatást végző szerv eljárása, határozata, illetve mulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. 
Ebből következően az országgyűlési biztos intézménye olyan jogvédő – nem pedig jogorvoslati – fórum, mely az alapjogok szempontjait érvényesítve nyújt segítséget a sérelmet szenvedett természetes vagy jogi személyeknek, feltéve, ha a vélt sérelem valamely hatóság vagy közszolgáltató tevékenységére vezethető vissza. A biztos eredményes fellépése tehát csak a hatáskörét biztosító feltételek együttes fennállása esetén lehetséges. Az ún. eljárási korlátok mellett természetesen az alkotmányos jogokkal való érintettség fennállása jelenti a sikeres alapjogi vizsgálat másik feltételét.
A szűk értelemben vett hatásköri korlátok – és így a panasz elutasítására okot adó körülmény – a következők: a) az ügyben nincs olyan érintett szerv, mely hatóságnak, vagy közszolgáltatónak minősül; b) az ügy 1989 előtt indult; c) az ügyben nem merítették ki a rendelkezésre álló jogorvoslatot; d) a jogerős közigazgatási határozat közlésétől számítva egy éven túl nyújtották be az országgyűlési biztoshoz a panaszt. Mindezen okok nem kívánják az országgyűlési biztos jogkérdésben való mérlegelését, azt kell csak eldönteni, hogy valamely kizáró ok fennáll-e avagy sem. Amennyiben valamely ok fennáll a panaszt a jogbiztonság alkotmányos követelménye érvényesülése érdekében el kell utasítani, érdemi vizsgálatra csak olyan ügyben van törvényes lehetőség, mely esetében nincs semmilyen kizáró körülmény. 
Ezzel összefüggésben az Obtv. 29.§ (2) bekezdése nevesíti azokat a hatóságokat is, melyekre nem terjed ki a biztos hatásköre. Ezek: a) az Országgyűlés; b) a köztársasági elnök; c) az Alkotmánybíróság; d) az Állami Számvevőszék; e) a bíróság; f) az ügyészség, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet.
Jelen ügyben korábban már eljárást folytatott az ügyészség, az Országgyűlés Különbizottsága valamint a bíróság is, így utóbbival kapcsolatban le kell szögezni, hogy tekintettel arra, hogy a fentebb idézett szakasz, valamint az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozatában foglaltak nem adnak lehetőséget a bíróságok eljárásának, döntéseinek felülvizsgálatára, a bíróság döntését felülvizsgáló alapjogi eljárás sértené a bírák Alkotmányban biztosított önállóságát, függetlenségét, semlegességét, a hatalmi ágak elválasztásának alapvető jogelvét és a jogbiztonság elvét. Mivel az országgyűlési biztosok évtizedes töretlen gyakorlatában az elutasítást tartalmazó formális aktusok élén a bírói út tiszteletben tarásának prioritását jelentő levél áll, szükséges annak megállapítása, hogy több hatásköri korlát együttes fennállása esetén is ez – a bíróság eljárása, és döntése – a leghatározottabb hatásköri korlát. 
Mindebből következően, mivel az alapjogi vizsgálatot megelőző hatásköri elemzés nem nyújtott meggyőző érveket az országgyűlési biztos eljárásához, figyelemmel arra, hogy a sérelmet szenvedett személyek, illetve a panaszosok köre bizonyítási és egyéb nyomozati cselekmények útján lenne felderíthető, valamint tekintettel a Legfelsőbb Bíróság által meghozott, felülvizsgálati eljárást követően – a panaszosok egy részére kiterjedően – született ítéletére, a rendelkezésünkre álló szakértői véleményeket tartalmazó iratok számára, a sokakat érintő – nem csak egészségügyi problémákat felölelő – probléma végső megoldásaként az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségét hangsúlyozva, ám szoros értelemben vett alapjogi vizsgálat mellőzésével, szükségesnek láttuk a nyilvánosság és a mindenkori Kormány figyelmének felhívását.

Rövid tényismertetés és következtetés 
A Magyar Állam és a Szovjetunió között létrejött ún. Jamburgi Államközi Egyezmény folytán Kazahsztánban, a tengizi olajmezők kitermelésével összefüggésben különböző munkálatok végzésére, így például a vezeték megépítésével kapcsolatos beruházásra munkaerőt toboroztak Magyarországon. A toborzás során a kiemelkedő egyéni jövedelem szerzésének lehetőségét hangsúlyozták, tagadhatatlan tény, hogy a munkavégzésre nemzeti kötelezettség-vállalás teljesítése érdekében került sort. 
A Legfelsőbb Bíróság ítéleti tényállása szerint az adott területen „szélsőségesen kontinentális, sztyeppés sivatagi éghajlat van, jellemzői a szárazság, napi 20 Celsius fokot meghaladó hőmérséklet ingadozás, homokvihar, hóvihar.” A kiutazó munkavállalók előzetes orvosi vizsgálata – a lefolytatott bizonyítási eljárás adatai szerint – nem a teljes fizikai, pszichés státusz, az éghajlat, illetve a speciális körülmények összevetését jelentette, hanem általános jellegű volt, így figyelmen kívül maradt az egyéni tolerancia határ megítélése. 
A munkavégzés során jelentkeztek az eltérő súlyú kórtünetek a munkavállalókon, akár fizikai, akár adminisztratív munkakörbe dolgoztak. (A részletes kórleírásokat mellőzzük.) Ezek teljes kivizsgálása nem történt meg sem a munkavégzés alatt, sem azután. A kárt szenvedettek kifogásaikat elsősorban e tényekre alapítottan vezették elő a bírósági eljárások során.
Az Országos Munka és Üzemegészségügyi Intézet egykori vezetője a munkakörülményekkel kapcsolatban kiemelte: az alkalmassági vizsgálatok során csak az olajszakma-jelleget vették alapul, a klimatikus viszonyokat nem. Nem értékelték továbbá a szociális és a pszichés viszonyokat sem, továbbá környezetszennyezésre sem gyanakodtak.
Az Országos Munka és Üzemegészségügyi Intézet Orvostovábbképző Intézet Trópusi Egészségügyi Tanszék ismertető füzetet adott ki – 1989. június 1-től való alkalmazásra – a tengizi olaj- és gázkomplexum építésén dolgozók alkalmassági vizsgálatához. E szerint félévenként kell időszakos alkalmassági vizsgálatot végezni, a végleges hazatéréskor pedig záró-vizsgálatot kell végrehajtani valamennyi dolgozón. Az előzetes vizsgálatok megszervezésére az Egészségügyi Minisztérium adott utasítást az OMÜI-nek, mely utasítás 1991-től tartalmazza azt a tesztvizsgálatot, mely már a pszichiátriai vizsgálat szükségességét írja elő, a tűrőképesség vizsgálatának keretében. Ugyanakkor a tengizi orvosok nem kaptak utasítást vagy szakmai felhívást arra, hogy a sorozatos panaszok jelentkezésekor soron kívüli alkalmassági vizsgálatot végezzenek az egyre romló állapotú dolgozókon.
Mivel a szakvélemények sora olyan mérgezéses tünetekről, illetve panaszokról tartalmaz megállapítást, mely kapcsolatban állt ugyan a tengizi környezeti ártalmakkal, de nem volt közvetlenül összefüggésben hozható a vizsgált betegségekkel, a bírói eljárás során szükségessé vált az ETT-IB felülvéleménye. Tekintettel azonban arra, hogy a panaszok egy része nem a munkavégzés, hanem a munkaidőn kívüli élet feltételeit kifogásolták, a mérgezéses tünetvizsgálati eredmény alapján a bíróság számára ugyancsak nem volt eldönthető a tengizi életkörülmények egészségkárosító hatása. Ugyanakkor több utóbb született szakvélemény, illetve a bírósági eljárások során felvett tanúvallomás utalt arra, hogy nem állapítható meg minden kétséget kizáróan, hogy a súlyos tünet együttesek nincsenek összefüggésben a munkavállalás helyének körülményeivel (klíma, elhelyezés, szabadidő szervezés, ellátmányozás, kapcsolattartás), illetve a nem kellő alapossággal végzett alkalmassági vizsgálatokkal. Ezt erősítette meg a tengizi egészségügyi szolgálatot vezető főorvos, aki tanú vallomásában nem vitatta a környezeti hatásoknak a betegségekkel való részben összefüggését.

Az egészséghez való jog és az Állam felelőssége
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható – ún. abszolút – jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
Tekintettel arra, hogy a panasz alapjául szolgáló tények összefüggésben vannak a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos joggal, e jog jövőbeni feltétlen érvényesülésének érdekében szükséges felhívni az Alkotmánybíróság erre vonatkozó határozatának magyarázatát.
Az alkotmánybírósági joggyakorlat az Alkotmány 70/D. §-ának értelmezésében is töretlen. Eszerint „a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan jogi és gazdasági környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D.§-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás  megszervezését. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az Alkotmány 70/D.§ (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg." [56/1995. (IX.15.) AB hat., 54/1996. (XI.30.) AB hat., 37/2000. (X.31.) AB hat.]
Mindez azonban, mint az állam és szervei objektív alapjogvédelmi kötelezettsége elmulasztásának vizsgálatával összefüggésben – figyelemmel az előzetes orvosi vélemény hiányára – csak az 1989. évi XXXI. törvényben kihirdetett Alkotmánymódosítás óta (1989. október 23. napján lépett hatályba) hivatkozható, az azt megelőző időszakra a deklarált egészséghez való jog az állammal szemben fel nem hívható.
Álláspontunk szerint a tengizi munkavégzés megkezdése előtti adekvát előzetes orvosi vélemény hiánya összhangban a fentebb írtakkal összefüggésbe hozható a sérelmet szenvedettek követelésével.  Az akkori orvosoknak észlelniük kellett volna, hogy a szélsőséges körülmények közötti munkavégzés milyen terheléssel jár az emberi pszichére és szervezetre – különös tekintettel a nőkre – és hogy visszafordíthatatlan egészségkárosodáshoz vezethet. A munkaerőt toborzóknak pedig ezt is a munkavállalók tudomására kellett volna hozniuk. 
A Legfelsőbb Bíróság rámutatott, „az állam csak akkor vesz részt közvetlenül a polgári jogviszonyban, ha ezt a jogszabály előírja, illetve ha nincs olyan önálló jogalanyisággal rendelkező szerv, mely a jogviszonyban részt vett, vagy a sérelemért felelősséggel tartozik.”
Az adott esetben a jamburgi földgáztermelési és szállítási együttműködéssel kapcsolatos fővállalkozói feladatokról és hatáskörökről szóló 1/1986. (I.p.k.9.) IpM utasítás ismerete nélkül a Legfelsőbb Bírósági számára sem voltak elégségesek az addig rendelkezésre álló bizonyítékok annak megalapozott eldöntéséhez, hogy az állam részt vett-e a panaszosok munkaviszonyában vagy sem, illetve fennállhat-e az állam közvetlen munkajogi kártérítési felelőssége. A hivatkozott közigazgatási aktus szövege „az érintettek közvetlenül kapják” megjegyzéssel nem hozzáférhető.
Végül megjegyezzük, hogy a beruházás első szakasza a 70-es 80-as években folyt, mely időszakra vonatkozó munkaegészségügyi dokumentumok azonban meglehetősen hiányosak. A rendelkezésünkre álló adatok szerint a beruházás első felében a kint dolgozó magyar munkások lakóhelye szerint illetékes megyei üzem-egészségügyi szakrendelésen történtek az alkalmassági és az un. záróvizsgálatok. A Tengizből érkező egészségügyi törzslapokkal együtt tehát, ezek a dokumentumok a megyei intézeteknél volnának megtalálhatók. A beruházás második felében szakmai okok miatt ezek a vizsgálatok már az OMÜI rendelőintézetében történtek és ettől az időtől kezdve az OMÜI archiválta a törzslapokat.
A mintegy tíz évvel ezelőtti tulajdonosváltás következtében a gyors költöztetés eredményeként az egészségügyi konténer Magyarországra való megérkezése után derült ki, hogy a dokumentumok hiányosak. Az akkori egészségügyi szolgálat vezetője ezt követően nem rendelkezett semmiféle információval az iratok holléte tekintetében. Az iratok fellelése érdekében tett erőfeszítés eredménytelen maradt. 
Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy az érintett munkavállalók tengizi foglalkoztatása az állami (akkor „össznépi”) tulajdon (ma a „nemzeti vagyon”) gyarapítását, a nemzetgazdaság érdekét is szolgálta. Ha ennek során egészségükben kárt szenvedtek, kártalanításukra kiterjesztő jogalkotási (országgyűlési) jogértelmezéssel a Polgári Törvénykönyv 181.§ (1)-(3) bekezdése rendelkezései alkalmazhatók volnának. Ehhez az Országgyűlés határozatára és egy erre a célra elkülönített költségvetési keretre volna szükség.
Mindebből következően – tekintettel arra, hogy ismert és felelősségre vonható közigazgatási szerv ez  idő szerint nincs, – javaslom a panaszt előterjesztő Sós Tamás országgyűlési képviselő úrnak, hogy megismerve álláspontomat tárja az Országgyűlés plénuma elé az ügyet, illetve nyújtson be önálló képviselői indítványt egy olyan határozat meghozatalára, mely analóg az állami tulajdon védelmében károsodott személyek kártalanítását előíró szabályokkal, illetve dolgozzon ki közösen a Pénzügyminisztériummal javaslatot a még élő károsodottak számára egyösszegű támogatás vagy járadék folyósításának lehetőségéről.

Budapest, 2004. július 20.

Lenkovics Barnabás sk.