Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1891/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Zsolt
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert a berhidai tulajdonára 1988-ban felvett lakáscélú hitelek visszafizetésére a következő években elszenvedett munkanélküliség miatt képtelen volt, és emiatt az OTP 1996. decemberében a hitelszerződését felmondva, végrehajtási eljárást indított ellene. A panaszos lakását 1999-ben elárverezték, ám az abból befolyó vételár nem fedezte teljes egészében az adósságot, így a fennmaradó tartózásuk fejében a kezesek nyugdíjának 33 %-át a mai napig is levonják. A panaszos sérelmezte azt is, hogy az eladósodott családok számára segítséget kínáló adósságkezelési programokban nem vehettek részt, mivel a lakásukat már elárverezték.
A panaszban foglaltak ismeretében felmerült a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Ennek keretében megkerestem az OTP Rt. elnök-vezérigazgatóját, majd a Lakásügyi Kormánymegbízottat. A beadványhoz csatolt iratok, valamit a megkeresettek válaszai alapján a következőket állapítottam meg:

A megállapított tényállás
A panaszos a 96/1998. (V. 13.) Korm. rendelet alapján az OTP-hez fordult, de 1999. január 14-én az alábbi választ kapta: „Átdolgozási kérelmére válaszolva közöljük, hogy az átdolgozást nem tudjuk elvégezni. Pénzintézetünknél lévő többi hitelével együtt olyan magas összegű törlesztőrészletet kellene fizetnie havonta, amit megítélésünk szerint nem tudna teljesíteni.” 
A panaszos lakását, letiltható jövedelem hiányában 1999. október 1-jén elárverezték, ám az abból befolyó vételár nem fedezte teljes egészében az adósságot. Az árverésből befolyt összeget a magasabb kamatozású hitelszámlákon írták jóvá. A becsatolt iratokból és a válaszokból megállapítható, hogy az OTP Bank Rt. 2.705.218 Ft összegű követelése alapján elrendelt, - 1999. november 10-én jogerőre emelkedett - ingatlan-végrehajtás során, a panaszos ingatlanának árverésekor 1.120.000 Ft vételár folyt be. Néhány hónapon belül az adósoknak a lakást el kellett hagyniuk, az új tulajdonos pedig az ingatlant 4.4 millió forintért elidegenítette.
A panaszos a 66/2001. (IV. 20.) Korm. rendelet alapján a hitelek visszafizetéséhez támogatást igényelt, de a Szociális és Családügyi Minisztérium azt elutasította, mivel az eladósodott családok számára segítséget kínáló adósságkezelési programban kizárólag azok vehettek részt, akik a támogatást a lakástulajdonuk megőrzésének elősegítése érdekében kérték. A panaszos ingatlanát ugyan már árverésen értékesítették, de ezzel az adósság nem szűnt meg. A kezesek nyugdíjából a törvényes maximumot a mai napig letiltják, és - tekintve, hogy a havi törlesztés még a hitel kamatait sem fedezi - életük végéig fizetni fogják azt. A panaszos kifogásolta, hogy sem állami, sem önkormányzati segítségre nem számíthat.

Az érintett jogszabályok
Az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

Az 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra (...) jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

2000. évi CXXXVI. törvény a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény és a kapcsolódó jogszabályok módosításáról
74. § A Vht. 141. §-a a következő (2)-(4) bekezdéssel egészül ki, és a § eredeti szövege (1) bekezdésre változik: "(2) Az ingatlant - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel - beköltözhető állapotban kell árverezni.
78. § A Vht. 147. §-a a következő (3) és (4) bekezdéssel egészül ki, és az eredeti (3) bekezdés számozása (5) bekezdésre változik:"(3) Lakóingatlan esetén a kikiáltási ár a becsérték 70%-ának megfelelő összegre szállítható le, ha az adósnak ez az egyetlen lakóingatlana, lakóhelye ebben van, és a végrehajtási eljárás megindítását megelőző 6 hónapban is ebben volt.

46/2002. (VII. 12.) OGY határozat a családok hajléktalanságának megelőzéséről
1. A szociális jogok, a család és a gyermekek védelmére vonatkozó törvények érvényesülésének, valamint az önkormányzatok tulajdonosi jogai alkotmányos védelmének egyidejű és hatékony biztosítása érdekében, az Országgyűlés felkéri a Kormányt, hogy vizsgálja meg:
a) a családok milyen körét fenyegeti a hajléktalanná válás veszélye;
b) a hatályos jogi szabályozás és az állami önkormányzati, illetve civil intézményhálózat milyen módon és mértékben tud hozzájárulni a családok hajléktalanná válásának megelőzéséhez;
c) a családok hajléktalanná válása milyen mértékű - közvetlen és közvetett - költséget eredményez, és e költségek miként terhelik az állami, önkormányzati szerveket és egyéb szervezeteket;
d) az érintett állami és önkormányzati szervek és egyéb szervezetek bevonásával a jogalkalmazási gyakorlatot, különös tekintettel arra, hogy a családok hajléktalanná válása esetén miként érvényesülnek a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény II. fejezetében foglalt gyermeki jogok;
e) az Európai Unió tagállamaiban követett gyakorlatot az állami, önkormányzati tulajdonú lakások esetében, a tulajdonosi jogok védelme, a szociális jogok, a család és a gyermekek védelmét biztosító jogszabályok érvényre juttatása során.
2. Az Országgyűlés felkéri a Kormányt, hogy az elkészített vizsgálat eredményéről 2002. szeptember 30-ig tájékoztassa az Országgyűlést.
3. A tájékoztatóban tegyen javaslatot azon jogszabályok módosítására, indokolt esetben új jogszabályok alkotására, amelyek:
a) az önálló lakáshoz még nem jutott, azt önerőből megépíteni, vagy megvásárolni nem képes családok számára biztosítják az alacsony bérű szociális bérlakáshoz jutás lehetőségét;
b) a családok hajléktalanná válásának megelőzését segítik elő;
c) a hajléktalansággal fenyegetett családok számára is garantálják szociális jogaik érvényesülését, a család és a gyermekek védelmét, ugyanakkor hatékonyan ellátják a tulajdonosi jogok védelmét is.
4. Az Országgyűlés felkéri a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 90/A. §-a alkalmazásával eljáró hatóságokat, hogy jelen határozatban foglaltak megvalósulásáig, illetve az új jogszabályok hatálybalépéséig - a családok hajléktalansága megelőzése érdekében - az egyes eljárásokban juttassák érvényre a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 7. §-ában foglalt gyermeki jogokat.
5. Ez a határozat a közzététele napján lép hatályba.

A vizsgálat megállapításai
Az elmúlt évek során az országgyűlési biztosok a lakáshitel adósok panaszai, valamint a bírósági végrehajtást kifogásoló beadványok kapcsán több vizsgálatot végeztek, melyek eredményeképpen e téren több, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságra hívták fel a jogalkotó figyelmét.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az 1997. december 16-án kiadott OBH 9019/1996. számú jelentésében az alábbi ajánlást tette: „(...)felkérem a miniszterelnököt, hogy új kormánykoncepció alapján tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a visszásság jövőbeni elkerülése végett a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvénynek az ingatlan-végrehajtásra vonatkozó részei módosításra, illetve kiegészítésre kerüljenek.”
Az ajánlást követően a kormány kiadta a szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének enyhítéséről és lakhatási körülményeinek javításáról szóló 96/1998. (V. 13.) Korm. rendeletet, de az a későbbi vizsgálati tapasztalatok szerint nem oldotta meg az eladósodott családok problémáját, és továbbra is számos panasznak szolgáltak alapjául a bírósági végrehajtás könnyen kijátszható szabályai.
Az országgyűlési biztos a kilakoltatás veszélyének kitett berhidai földrengés-károsultak ügyében 1999. december 10-én elkészült OBH 7034/1998. számú jelentésében emlékeztetett arra, hogy:
„… az Igazságügyi Minisztérium tájékoztatott a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosításának koncepciójáról, amelyet kizárólag abból a szempontból véleményeztem, amennyiben az, az elvégzett - esetleg folyamatban lévő - vizsgálataim tapasztalataival, illetve a benyújtott panaszokkal összefüggésbe hozható. A módosítás koncepciójában a szociális biztonság garanciája szempontjából az alkotmányos jogokkal kapcsolatosan pozitív változásnak tekintem, hogy - az ajánlásaimat figyelembe véve - a lakóingatlanok tekintetében célként tűzte ki a "speciális jogi környezet" kialakítását.„
„Megállapítható tehát, hogy a lakóingatlanok árverésének egyedüli nyertesei az erre szakosodott "befektetők". A fentiek szerint azonban az eladósodott családok ügyében minden további ajánlási lehetőségem annak függvénye, hogy az Alkotmánybíróság szerint van-e "hajlékhoz való jog", és ha igen, az milyen terjedelmű. 
A konkrét panasz ügyében megállapítom, hogy a panaszra okot adó körülményeket - a hatáskörömön belül - már megvizsgáltam, és a korábban kiadott > OBH 9019/1996, < jelentésemhez képest ez az eljárás nem tárt felé olyan új tényeket, vagy körülményeket, amelyek az alkotmányos jogokkal kapcsolatosan újabb visszásság megállapítására lennének alkalmasak. Ezt az eljárásomat, tekintettel arra, hogy az illetékes minisztériumok az ajánlásomnak, és az észrevételeimnek megfelelő jogszabály-módosítás tervezeteket elkészítették, újabb ajánlás nélkül, az érintett hatóságok tájékoztatásával, és figyelmük felhívásával megszüntetem.”.
A kormány elfogadta az országgyűlési biztos alkotmányos visszásságot megállapító ajánlását, és megkezdte a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosításának előkészítését, de annak megvalósulására csak a 2000. évi CXXXVI. törvény 2001. szeptember 1-jei hatályba lépésével került sor.
A panaszos lakására elrendelt végrehajtásra már azt követően került sor, hogy az országgyűlési biztos felhívta az illetékesek figyelmét a végrehajtások során tapasztalt alkotmányos visszásságokra, és a jogszabály módosítása meg is kezdődött.
A jogszabályok visszamenőleges alkalmazására nincs alkotmányos lehetőség, ezért az adott ügyben a panaszos lakására irányuló végrehajtásnak a későbbi szabályokkal ellentétes tartalma nem lehet felülvizsgálat tárgya. Ugyanakkor a kormány a 96/1998. (V. 13.) Korm. rendeletet eredménytelenségét tapasztalva kiadta a „lakáscélú hitelhátralékok terheinek mérséklésével kapcsolatos feladatokról” szóló 66/2001. (IV. 20.) Korm. rendeletét. A panaszos helyzetén ez azonban már nem segíthetett, mert annak 2. számú melléklete - amely a lakáscélú hitelhátralékot mérséklő támogatásra benyújtandó kérelmet rendezi - kimondja, hogy: ”Ha a lakáscélú hitelhátralékkal terhelt ingatlan címe nem egyezik meg egyik adós lakcímével sem, támogatás nem nyújtható!”
A panaszos esete az elmúlt években sajnos nem volt rendkívülinek tekinthető. Ám az adósok széles körén belül speciálisnak tekinthető, és mai napig is megoldatlan azoknak a helyzete, akik úgy veszítették el az ingatlanukat, hogy annak az ingatlannak az árverési vételára, amelyre a hitelt felvette nem volt elegendő a hiteltartozás törléséhez, de a lakás esetleg hetekkel, hónapokkal később a szabadpiaci forgalomban az árverési vételár többszöröséért kelt el. Ezen állampolgárok jelentős része a hitel felvételekor kezes állítására is kényszerült. A bank a követelése érvényesítése érdekében mind az adósokkal, mind a kezesekkel szemben megindította a végrehajtási eljárást, és azokban az esetekben ahol a közvetlen letiltás önmagában nem vezetett eredményre, ingatlan-végrehajtást is kezdeményeztek, amely nem egy esetben a már ismertetett következményekhez vezetett. 
Az adósok és a kezesek a jelenlegi támogatási formák mellett - saját tulajdon hiányában - semmiféle állami vagy önkormányzati támogatást nem igényelhetnek, ezen felül a kezeseknek esélyük sincs arra, hogy az adósságot rendezzék, hogy a nyugdíjuk harmadát kitevő levonásoktól mentesüljenek.
A panasznak az OTP Rt. eljárását kifogásoló részével kapcsolatosan megállapítottam, hogy bár a pénzintézetek tevékenysége alapvetően nem tartozik a hagyományos értelemben vett hatósági illetve közszolgáltatói tevékenység fogalomkörébe, azonban a lakáscélú állami támogatások folyósításával kapcsolatos eljárásuk mégis annak minősül, ezért a vizsgálati hatáskörömet megállapítottam.
Az OTP Rt. vezérigazgató helyettese a készfizető kezesek elleni végrehajtási eljárás megszüntethetőségével kapcsolatos megkeresésemre adott válaszában az 1992. évi LXXX. törvény 40. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a Pénzügyminisztérium és az OTP Bank Rt között 1992. szeptember 2-án kötött megállapodásban foglaltakra hivatkozva kifejtette, hogy az állami garancia érvényesítéséhez két eredménytelen árverés szükséges. 
A követelésről való lemondásra, tartozás elengedésre pedig még kivételes méltányosságból sincs mód.
A családok hajléktalanságának megelőzéséről szóló a 46/2002. (VII. 12.) OGY határozat 3./b) pontjában felhívta a Kormányt, hogy „a tájékoztatóban tegyen javaslatot azon jogszabályok módosítására, indokolt esetben új jogszabályok alkotására, amelyek: a családok hajléktalanná válásának megelőzését segítik elő;”
E felhívásra a Kormány elkészítette „a családok hajléktalanságának megelőzéséről” című, J/1387. számú jelentését. A jelentésnek a „Javaslatok a családok hajléktalanságának megelőzését szolgáló további intézkedésekre” című részében írott 17 pont alatt az előterjesztő nem tett egyetlen konkrét jogszabály módosítási javaslatot sem, csupán megismételte az országgyűlési határozatban megadott feladatokat: „11. A családok hajléktalanná válásának tárgykörére vonatkozó jogszabályok áttekintése alapján javaslatot kell tenni a szükséges – az összehangolt, a hajléktalansági problémát megfelelő módon kezelő – jogszabályi módosításokra.”
Az Országgyűlés a Jelentést H/1807. számon a 2003. március 10-i ülésén elfogadta. Mindezek ismeretében megállapítom, hogy az Alkotmány 17. § -ban deklaráltakkal – vagyis a rászorulókról való szociális gondoskodás követelményével - ellentétes az a körülmény, hogy a Kormány a hajléktalanná válás megelőzése, és a hajléktalanság hátrányos következményeinek felszámolás érdekében az országgyűlési határozatban foglalt felhívás ellenére sem terjesztett elő jogszabályalkotásra, módosításra javaslatokat, és saját hatáskörében sem tett hatékony intézkedéseket a jelentésében feltárt állapotok tényleges enyhítésére, megszüntetésére.

Ajánlás:
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a miniszterelnök urat, hogy fontolja meg a pénzügyminiszter és OTP Bank Rt. között - az 1992. évi LXXX. törvény 40. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján 1992. szeptember 2-án - kötött megállapodás arra irányuló módosításának kezdeményezését, hogy a pénzintézet az állami garanciát abban az esetben is érvényesítheti, ha a végrehajtási eljárás során „egy eredményes árverés” alapján az ingatlan - amelyre a hitelt felvette - kikerült az adós tulajdonából. Ebben az esetben az adóssal és a kezesekkel szemben minden további végrehajtási cselekményt meg kellene szüntetni.
A végrehajtást kérő pénzintézetnek az állami garancia igénybe vételéhez azonban további feltételként azt kellene igazolnia, hogy mindent megtett annak érdekében, hogy az árverés során a követelés teljes összege megtérüljön. Ez a hitelezőket arra ösztönözné, hogy az ingatlanok árverése során ne engedjék meg a valós érték alatti értékesítést. 
Az Obtv. 25. §-a alapján felkérem továbbá a miniszterelnök urat, hogy kezdeményezze az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternél az országgyűlési határozatban felvázoltak alapján a hajléktalanság megelőzése érdekében teendő hatékony állami intézkedésekre vonatkozó kormányrendelet előkészítését.

Budapest, 2004. május 3.

Lenkovics Barnabás sk.