OBH 1769/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása:
	A locsolási kedvezményt biztosító szabályozással kapcsolatban évek óta érkeznek panaszok az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Legutóbb 2003. szeptember 18-án a Magyar Televízió A TV ügyvédje  című, szolgáltató műsor foglalkozott a locsolással összefüggő csatornadíj-fizetési kötelezettség kérdésével.
	A korábban hivatalban volt ombudsman az OBH 89/1995. és az OBH 3166/2000. számú vizsgálatai során tett jogalkotási javaslatai hozzájárultak az ún. 10 %-os locsolási kedvezményt biztosító lehetőséghez, de ez a szabályozás a felmerült valamennyi igényre nem adott megoldást, ezért az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban hivatalból vizsgálatot indítottam.
	A vizsgálatban megkerestem a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztert, Budapest Főváros Főpolgármesterét, valamint a Fővárosi Csatornázási Művek Rt. Vezérigazgatóját.
A megállapított tényállás:
	A közelmúltban, a Club Rádió délelőtti szolgáltató műsorában a víz- és csatornaszolgáltatással kapcsolatos műsor keretében felmerült kérdések alátámasztották, hogy a jelenlegi 10 %-os locsolási kedvezmény nem oldotta meg azokat az eseteket, amikor jelentős a kertműveléssel, állattartással foglalkozó szolgáltatást igénybevevő állampolgár arra kér lehetőséget, hogy a kerti csapra külön mérőórát szereltethessen. Ez ugyanis egyértelműen kimutatná a pontos vízfogyasztást, melynek következtében nem automatikusan (10 % locsolási kedvezmény figyelembevételével) számítanák fel a fogyasztónak a csatornaszolgáltatási díjat. A műsorban jelenlévő szakember válasza arra irányult, hogy valóban felmerült a jelenlegi szabályozás módosításának lehetősége, mert hasonló kérésekkel a szolgáltatók is folyamatosan szembesülnek.
	A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium a locsolási célú ivóvíz felhasználásával, illetve a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV. 5.) kormányrendelet módosításával kapcsolatban az alábbiakról tájékoztatott.
A rendelet átdolgozása szerepel a minisztérium 2003. évi jogalkotási programjában, ennek megfelelően a rendeletalkotás munkái jelenleg folynak.
	A megkeresésben felvetett fogyasztói észrevételek, amelyek szerint a nyári időszakban locsolási célra felhasznált ivóvízmennyiség nem kerül a szennyvízelvezető rendszerbe, tehát szennyvízelvezetési szolgáltatásként nem vehető figyelembe, általuk is ismert ténylegesen fennálló olyan probléma, amely megoldást igényel, azonban további kérdéseket is felvet.
	A fogyasztó joggal várja el, hogy olyan szolgáltatásért fizessen, amelyet igénybe is vett. Ezért fenti rendelet módosítása során lehetőséget kívánnak adni mindazoknak, akik igénybe kívánják venni, hogy locsolási célú ivóvíz-felhasználásukat külön mérjék, és mentesüljenek ezen felhasználás szennyvízelvezetési költségeitől. A jelenlegi hatósági árrendszer, az ivóvíz fogyasztói árának megállapítása során, sok esetben jelentős állami támogatást biztosít a lakosság megfelelő minőségű ivóvízzel történő ellátásához. 
A csak korlátozottan rendelkezésre álló és csupán részlegesen újrapótlódó vízkészletekből igénybe vett, humánbiológiai szempontok alapján jelentős költségekkel előállított ivóvíz, locsolási célú felhasználása nem indokolható, ezért hosszú távon államilag sem támogatható. Így a felvetett fogyasztói elv azt is jelenti, hogy a locsolási célra felhasznált ivóvízmennyiség után minden felhasználó annak tényleges bekerülési költségét fizesse meg.
	A kormányrendelet módosításához kapcsolódóan ezért kezdeményezni szükséges a díjtételek, és a jelenlegi díjmegállapítás rendjéről szóló előírások - melyek önkormányzati, illetve miniszteri rendeletek - módosításait is. 
Ezek során nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy hosszú távon, közös nemzetgazdasági érdek az, hogy a rendelkezésre álló ivóvízbázisaink takarékos felhasználását ösztönözzék.
	További kérdésként jelenik meg a szennyvízelvezetés és tisztítás - mint szolgáltatás - mai árképzési rendszerének a fenti módosításokat követő felülvizsgálata és átalakítása.
A locsolási célú felhasználás mellékmérővel történő mérésének bevezetését követően, a lényegében ivóvíz-felhasználás szerint megállapított jelenlegi szennyvízelvezetési szolgáltatási árak emelkedésére kell számítani. Ennek oka, hogy a javasolt változtatás következtében - a szolgáltatási költségek mérséklődése nélkül - csökkenne a díj meghatározásánál eddig figyelembe vett szennyvíz mennyisége, azaz a mai díj alapját képező fajlagos költségek várhatóan növekedni fognak. 
	A szolgáltatás folyamatosságát biztosító „rendelkezésre állás” költségeit is elismerve megkérdőjelezhető az - általában alkalmazott - egytényezős díjrendszer hosszabb távú létjogosultsága is.
Mindezek átgondolt és megalapozott, a lakossági igényekhez is alkalmazkodó bevezetése olyan összetett folyamatot jelent, amely több lépcsőben hajtható végre, és a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium hatáskörén túlmutató intézkedéseket jelent. Ezeket a kezdeményezéseket a tárca támogatja, melybe - az eddigieknél is szélesebb körben - a szolgáltatók és fogyasztók érdekképviseleti szerveit is be kívánja vonni.
	Budapest Főváros Önkormányzata válaszában kifejtette, hogy a felvetett probléma ismeretes előttük, magánszemélyek a Főpolgármesteri Hivatalnál is szorgalmazzák annak jogi lehetőségét, hogy az öntözővíz-hálózatra mellékmérőt szereltessenek fel abból a célból, hogy ezt a vízmennyiséget a szolgáltató a csatornadíj alapjából levonja.
Megítélésük szerint a jelenlegi - átalány jellegű - locsolási kedvezmény mellett a fenti módon történő számlázási rendszer fővárosi bevezetése nem lehetséges addig, amíg a 38/1995. (IV.5.) Kormányrendelet 24. § (3) bekezdés jelenlegi szövegezése érvényben van. 
	[24. § (1) A szennyvízelvezetési helyről a szennyvízelvezető műbe kerülő szennyvíz mennyisége méréssel, mérés hiányában, pedig az adott helyen fogyasztott (számlázott) vízmennyiség alapulvételével állapítható meg.
	(2) A szennyvízmennyiség-mérő működtetéséről, karbantartásáról, kalibrálásáról a fogyasztónak kell gondoskodnia.
	(3) Az elkülönítetten mért vízhasználatokat - ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, és a fogyasztói hely egyúttal szennyvízelvezetési hely is - az (1) bekezdés szerint kell szennyvízként figyelembe venni.]
	A 2004. évi víz- és csatornadíjjal kapcsolatos önkormányzati rendelet összeállításakor megvizsgálják annak lehetőségét, hogy a locsolási kedvezmény %-os aránya megemelhető-e a jelenlegi országosan kötelező minimális értékről.
A Fővárosi Csatornázási Művek Rt vezérigazgatójától a csatornadíj alapjául szolgáló szennyvízmennyiség-mérő alkalmazásának lehetőségéről kértem tájékoztatást, tekintettel arra, hogy a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló kormányrendelet 1999-ben történt módosítása ennek felszerelését lehetővé tette.
	Megkeresésemben ennek elterjedési területéről és bekerülési költségéről kértem tájékoztatást, tekintettel arra, hogy a módszer egyéni háztartásokban történő alkalmazásáról nem rendelkeztem ismeretekkel. Kértem, hogy amennyiben a háztartási alkalmazás Budapesten már működik, ennek tapasztalatairól és bekerülési költségéről is tájékoztasson.
	A szolgáltató válaszában közölte, hogy ügyfeleik közül eddig 7 nagyvállalat szereltetett fel szennyvízmennyiség-mérőt. Háztartási alkalmazásról nincs tapasztalatuk. 
	Ennek oka feltehetően a mérőeszköz magas költsége. Alkalmazása ellen szólhat az is, hogy a Fővárosi Csatornázási Művek Rt a csapadékvíz-elvezetésért, tisztításért, átemelésért nem számít fel díjat. Egyesített rendszerű szennyvízelvezetés esetén azonban a mérő ezt a vízmennyiséget is méri. Megjegyezték, hogy az Alkotmánybíróság a locsolási kedvezmény mértékét nem minősítette alkotmányellenesnek.
Az ügy jogszabályi háttere:
- 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről
A Kormány a vízügyről szóló 1964. évi IV. törvény 46. §-ában kapott felhatalmazás alapján a következőket rendeli el:
24. § (1) A szennyvízelvezetési helyről a szennyvízelvezető műbe kerülő szennyvíz mennyisége méréssel, mérés hiányában, pedig az adott helyen fogyasztott (számlázott) vízmennyiség alapulvételével állapítható meg.
(2) A szennyvízmennyiség-mérő működtetéséről, karbantartásáról, kalibrálásáról a fogyasztónak kell gondoskodnia.
(3) Az elkülönítetten mért vízhasználatokat - ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, és a fogyasztói hely egyúttal szennyvízelvezetési hely is - az (1) bekezdés szerint kell szennyvízként figyelembe venni.

•	4/1995. (II. 13.) Főv. Kgy. rendelet az önkormányzati tulajdonú víziközműből szolgáltatott ivóvíz, valamint az önkormányzati tulajdonú víziközmű által biztosított szennyvízelvezetés, szennyvíztisztítás és -kezelés legmagasabb hatósági díjának Budapest főváros közigazgatási területén történő megállapításáról, továbbá a díjalkalmazás feltételeiről
2. § (1) Az ivóvízdíj fizetésének alapjául szolgáló ivóvízmennyiséget vízmérővel, vízmérő hiányában a melléklet szerinti átalánnyal kell meghatározni.
(2) A csatornadíj alapja a mért szennyvízmennyiség, mérés hiányában a csatornaműbe bekötött ingatlanon felhasznált teljes vízmennyiség, függetlenül attól, hogy annak beszerzése honnan történt.
A vízmennyiség (3), (4), (5) bekezdésben foglaltakon túl egyéb címen (bedolgozás, szivárgás, elfolyás stb.) nem csökkenthető.
(6) Az elszámolás alapjául szolgáló bekötési vízmérőn mért vízhasználat - a csatornadíj megállapításánál - lakossági fogyasztás esetén fogyasztónként a locsolási kedvezménnyel csökkenthető.
(7) A locsolási kedvezmény mértéke lakossági fogyasztónként a kedvezményezettek körébe tartozó fogyasztók esetén az e rendelet szerint egyébként május 1. és október 31. közötti időszakban a (6) bekezdés szerint mért vízhasználat 10%-a.
3. § Amennyiben az ellocsolt közüzemi ivóvíz nem jut a közcsatornába, a 2. § (2) bekezdés alapján mért vízhasználat megállapításakor locsolási kedvezményt kell érvényesíteni.
Az érintett alkotmányos jog:
•	1949. évi XX. Törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
•	2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
A vizsgálat megállapításai:
	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-ának előírása szerint: 
	"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
	(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
	A közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló kormányrendelet akként rendelkezik, hogy a szennyvízelvezetési helyről a szennyvízelvezető műbe kerülő szennyvíz mennyisége méréssel, mérés hiányában, pedig az adott helyen fogyasztott (számlázott) vízmennyiség alapulvételével állapítható meg. 
	A Fővárosi Önkormányzat rendelete kimondja, hogy a mért szennyvízmennyiség, mérés hiányában a csatornaműbe bekötött ingatlanon felhasznált teljes vízmennyiség, függetlenül attól, hogy annak beszerzése honnan történt.
	A kormányrendelet 1999-ben történt módosítása már bevezette a csatornadíj alapjául szolgáló szennyvízmennyiség-mérő meghatározást, amely a jogszabály szerint: a szennyvizek mennyiségének mérésére alkalmas műtárgy, berendezés, amelyet akkreditált, kalibráló (bemérő) laboratórium hiteles használati etalonnal rendszeresen ellenőriz. 
	A szolgáltatás igénybevételével kapcsolatos locsolási kedvezményt a 38/1995. (IV.5.) kormányrendelet  ma 10 %-ban állapítja meg. Így rendelkezik a Fővárosi Közgyűlés rendelete is.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során számtalanszor felhívta a figyelmet, hogy - a szabályozott jogviszony szerződéses jellegére tekintettel – a jogszabályoknak - "tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűségének követelménye". [1122/B/1996. AB határozat, ABH 1997. 856, 860, 54/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 492, 494, 495.]
Az Alkotmánybíróság elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény a jogalkotókkal szemben, amelyet a díj meghatározására irányuló rendeletalkotásuk során maradéktalanul érvényesíteniük kell. Mindez nemcsak a Ptk. hivatkozott rendelkezéseiből, de annak bevezető rendelkezéseiben meghatározott alapelveiből is következik. A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés a Polgári Törvénykönyvben rögzített szabály erősíti a jogalkotókkal, szolgáltatókkal szembeni követelményt, hogy mindenkor fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására. (ABH 1998. 492, 495.) A 26/1997. (IV. 25.) AB határozat, pedig alkotmányos követelménynek nyilvánította, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál "a jogalkotó az érintett csoporthoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje". (ABH 1997. 482, 486.)
	Az Alkotmánybíróság kifejezetten felhívta a figyelmet arra is, hogy a díjmegállapítás "nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell alkotni. Amennyiben azonban a jogalkotó az érintettek szempontjait nem azonos körültekintéssel és figyelemmel állapítja meg, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést alkalmaz." [55/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 496, 501.]
	A vizsgált Kormányrendelet és az országosan megalkotott számtalan önkormányzati rendeletek közül bemutatott Fővárosi Önkormányzati rendelet úgy határozza meg a szennyvízelvezetés díját, hogy a csatornadíj alapja mérés hiányában a csatornaműbe bekötött ingatlanon felhasznált (számlázott) vízmennyiség alapulvételével állapítható meg. A jogszabály valóban lehetővé teszi szennyvízmennyiség-mérő alkalmazását, azonban ez nem a családok közössége által használt háztartási, kertművelési és állattartási igények felhasználásához igazodó mennyiség mérésénél alkalmazott megoldás, hanem olyan ipari felhasználóknál alkalmazott lehetőség, amelyek önálló víznyerési forrás után az ipari szennyvizet a csatornába ürítik. Itt fontos az igen nagy mennyiség. 
	A Fővárosi Csatornázási Művek Rt. által hivatkozott 1072/B/1994. AB határozat az alap-megállapításon túl azt is kimondta, hogy ...„Természetesen az sem lenne alkotmánysértő, ha a fővárosi közgyűlés az indítványozó által felvetett csatornadíj-számítási megoldást foglalná rendeletbe, vagy az igazolt öntözési vízmennyiséget kedvezőbb díjfeltételben szabná meg, esetleg teljesen új csatornadíj alapot határozna meg. A jogszabályalkotás számos - esetleg egymásnak ellentmondó - változata is megfelelhet az alkotmányossági követelményeknek, ha alapjogot nem sért. (Nem lenne alkotmánysértő, ha pl. a BKV vonalain az ún. szakaszjegy-rendszert ismét bevezetnék.)”
A Fővárosi Csatornázási Művek Rt. válasza egyértelműen igazolta, hogy a szennyvízmennyiség-mérő háztartási alkalmazása a magas költség (megjegyzés: akár több százezer forint) miatt nem alkalmazható és annak elterjedése nem is várható, ezért e berendezés felszerelésének jogszabályi lehetősége a panaszok orvoslására nem alkalmas.
	A vizsgálat során megállapítottam, hogy a jelenlegi szabályozást (Kormányrendelet és a vizsgálatban bemutatott fővárosi rendelet) indokolt felváltani, és a fogyasztók részére biztosítani az Alkotmánybíróság döntésében is felvetett további kedvezőbb díjfeltételt, amely lehetővé teszi a fogyasztó költségén felszerelt ún. kerti vízmérőóra használatát, érvényesítve a szolgáltatás és ellenszolgáltatás alkotmányos követelményének maradéktalan teljesülését. 
	A javasolt szabályozás kiküszöbölheti a tulajdonjoggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben felmerülő visszásságot és az évek óta visszatérően jelentkező panaszokat. A módosuló szabályozással az ingatlantulajdonhoz, ingatlanhasználathoz kapcsolódó kedvezmény igénybevételét biztosító vagyoni jog érvényesülhet, tekintettel arra, hogy a fogyasztók részére rendelkezésre állna az ún. kerti vízmérőóra felszerelése, és ez által a ténylegesen igénybevett víz- és csatornahasználati díj elkülönült fizetési módja.
Jogalkotási javaslat:
	Felkérem a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztert, hogy a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV. 5.) kormányrendelet megfelelő módosításával tegye lehetővé a fogyasztó költségére ún. kerti vízmérőóra felszerelésének lehetőségét, oly módon, hogy a szabályozás egyben biztosítsa az óraleolvasást és az ennek megfelelő számlázást, tehát a víz- és csatornadíj elkülönült és a tényleges igénybevételen alapuló fizetési köztelezettséget. 
	Budapest Főváros Önkormányzatának álláspontja szerint a fővárosban a javasolt számlázási rendszer megvalósulásának feltétele a fentiekben javasolt szabályozás módosítása, ezért a vizsgálat e szakaszában a Fővárosi rendelet vonatkozásában nem élek külön jogalkotási javaslattal. Amennyiben a Kormányrendelet a megfelelő műszaki berendezés felszerelését és számlázási feltételeket biztosítja, úgy a megvalósulás megoldást adhat az ország különböző önkormányzati tulajdonú víziközműveinek számlázási gyakorlatára.

	Kérem a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztert, hogy a jogalkotási javaslattal kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.
Budapest, 2003. szeptember 22.
Lenkovics Barnabás