OBH 1513/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Borza Bea
A vizsgálat megindulása
A panaszosok egyrészt az egészségügyi ellátás szervezésével kapcsolatos kifogásokkal, másrészt a település önkormányzatának képviselő-testülete, annak bizottsága és a polgármester tevékenységével kapcsolatban fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Mindkét kérdéskörben az eddig eljárt szervek eredménytelen intézkedései miatt kérik az állampolgári jogok országgyűlési biztosának fellépését. A panaszosok konkrétan a következő sérelmek orvoslását kérték:
1)	„Az orvosnő ellen tett feljelentések egyike sem állapított meg bűncselekményt, holott az önkormányzatot minden esetben jogsérelem érte a részéről.”
2)	„Az ÁNTSZ és az OEP eljárásaik során egyenjogú felekként kell, hogy kezeljék az önkormányzatokat.”
3)	„Az önkormányzati tulajdonról, az önkormányzati társulásról való rendelkezés a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe tartozik, ezt tiszteletben kell tartania mindenkinek.”
4)	Az orvosnő „összeférhetetlenségének megállapítása indokolt, annak ellenére is, hogy a települési képviselők összeférhetetlenségéről szóló törvény alapján nem minősül összeférhetetlennek.”
5)	„Az Orvosi Kamara hivatott az orvosok etikai ügyének kivizsgálására, eljárását ésszerű időn belül kell lefolytatnia, és marasztalásának az etikai vétséggel arányban kell állnia.”
6)	„A Bekölce községi Önkormányzat Képviselő-testülete törvényes működése, nem törvénytisztelő polgármesterrel az élén sajnos nem biztosítható. A polgármester politikai felelősségre vonásához még négy év szükséges, de addig még helyrehozhatatlan károkat tud okozni.”
7)	„…az orvosi hivatással való visszaélést az orvosetika és a politika milyen szintig tűri el.”
8)	„Mikófalva önkormányzatának nincs joga Bekölce önkormányzatának belügyébe avatkozni, különösen akkor nem, ha rossz szándékúan, kárt okozva teszi, kihasználva, hogy egy idős és tájékozatlan polgármester képviseli Bekölcét.”
A panasz 1., 2., 4., 6. és 7. pontjában foglaltak vizsgálatára – jelen ügy vonatkozásában – az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatáskör hiányában nincs lehetősége.
A panasz 3., 5. és 8. pontjában foglaltak vizsgálatára az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-a (1), és 17. §-a (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a helyi önkormányzáshoz való jog (Alkotmány 42. §), valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. §) sérelmének gyanúja.
Érintett alkotmányos jog
1949. évi XX törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
•	70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
Jogszabályi háttér
1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
•	Az alapellátás
88. § (1) A beteg lakóhelyén, illetve annak közelében biztosítani kell, hogy választása alapján igénybe vehető, hosszú távú, személyes kapcsolaton alapuló, nemétől, korától és betegsége természetétől függetlenül folyamatos egészségügyi ellátásban részesüljön.
Az egészségügy szervezése és irányítása
143. § Az egészségügy szervezésével és irányításával kapcsolatos feladatok ellátásáért, valamint az ezekkel összefüggő jogok gyakorlásáért és kötelezettségek teljesítéséért való felelősség – az e törvényben foglaltaknak megfelelően – az Országgyűlést, a Kormányt, az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, az ÁNTSZ-t, illetőleg a helyi önkormányzatokat, továbbá az egészségbiztosítási szerveket, valamint az egészségügyi szolgáltatót fenntartó egyéb állami szerveket terheli.
A helyi önkormányzatok feladatai
152. § (1) A települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik:
a) a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról,
…
(2) A települési önkormányzat képviselő-testülete megállapítja és kialakítja az egészségügyi alapellátások körzeteit, több településre is kiterjedő ellátás esetén a körzet székhelyét.
16/1972. (IV. 29.) MT rendelet az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény végrehajtásáról
13/A. § (1) Minden személynek joga van háziorvost, illetőleg házi gyermekorvost (a továbbiakban együtt: háziorvos) választani.
2003. évi XLIII. törvény az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről
9. § (2) Az egészségügyi közszolgáltatás szervezéséről az állam
a) a helyi önkormányzatok,
…
útján gondoskodik.
(3) Az egészségügyi közszolgáltatásért felelős szervek az a)-d) pontokban foglalt feladataik tekintetében külön törvényben meghatározott mértékben és szakmai összetételben kötelesek gondoskodni az egészségügyi közszolgáltatásokról (a továbbiakban: ellátási kötelezettség):
a) a helyi önkormányzatok szervezik a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) alapján a területükön élő lakosság egészségügyi alap- és szakellátását;
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
26. § A bizottsági döntéshozatalból kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. A személyes érintettséget az érdekelt köteles bejelenteni. A kizárásról az elnök esetén a polgármester, bizottsági tag esetén a bizottság dönt.
95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
…
e)a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;
…
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
A vizsgálat tényállása és megállapításai
I.
A panaszosok által előadottak, valamint a csatolt dokumentumok, illetve a vonatkozó jogszabályi háttér elemzése alapján a következőket állapítottam meg:
Az ügy egészségügyi vonatkozása tekintetében tényként állapítható meg, hogy Bekölce község önkormányzata a fent hivatkozott jogszabályokban foglalt előírásoknak megfelelően gondoskodott a lakosság háziorvosi ellátásáról. Biztosította az alapellátás tárgyi feltételeit, valamint az orvos személyes szükségleteit. Korábban Mikófalva községgel közös háziorvosi körzetet tartottak fenn, majd – Mikófalva Község Önkormányzatának kezdeményezésére – a két önkormányzat külön-külön háziorvosi részkörzetet alakított ki. Bekölce község önkormányzata ezt követően helyettes orvos, majd kinevezett háziorvos útján biztosította az egészségügyi alapellátást. Az orvos személye körül kialakult ellentmondásos helyzet, mely erősen megosztotta Bekölce község lakosait, valamint az ezzel összefüggésben keletkezett indulat, és orvosetikai kifogás nem kerülte el az országgyűlési biztos figyelmét, de a reá vonatkozó hatásköri szabályok nem teszik lehetővé az alapjogi vizsgálat erkölcsi-etikai tárgyú kiterjesztését.
Ezzel összefüggésben az a tény, hogy az önkormányzat lehetőséget biztosított a korábbi háziorvos részére is a praktizálásra, valamint választási lehetőséget kínált a lakosság számára az orvos személye, illetve az általa nyújtott ellátás tekintetében, semmiképpen sem jelenti a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmét.
Az egészségügyi ellátást érintő panasz tekintetében megállapítom, hogy az egészségügyi alapellátásra vonatkozó kötelező feladatának eleget téve az önkormányzat nem idézte elő a felhívott alkotmányos alapjog sérelmének a veszélyét.
II.
Panaszosok Bekölce község önkormányzata képviselő-testületének, a képviselő-testület bizottságának, illetőleg a polgármesternek az eljárását is kifogásolták. Az Obtv. értelmében az országgyűlési biztos feladata, hogy az állampolgár alkotmányos jogait védje a hatóságokkal szemben, nem feladata viszont az egész államszervezet, a társadalom jogszerű működésének felügyelete. Ennek értelmében az országgyűlési biztos hatásköre nem az önkormányzat szerveinek belső működésére, hanem az állampolgárok felé ható tevékenységükre terjed ki, azt vizsgálhatja. Mindezt az Obtv. 16. § (1) bekezdése egyértelműen kifejezi, s erre utal az is, hogy a 29. § (1) bekezdése hatóságként jelöli meg a felsorolt szerveket, közöttük a helyi önkormányzatot.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
A helyi önkormányzás Alkotmányban foglalt joga valójában a központi államhatalommal szemben védi a helyi közösséget. Erre tekintettel tehát az jelentené az alkotmányos visszásság megvalósulását, ha az állam alkotmányellenesen korlátozná az önkormányzat számára biztosított jogokat, például valamely önkormányzati jogot elvonna. A megválasztott képviselő-testület, annak bizottsága, illetőleg a polgármester eljárása azonban nem valósítja meg az országgyűlési biztos által vizsgálható alkotmányos visszásságot, hanem politikai és törvényességi ellenőrzési ügy.
A helyi önkormányzat alkotmányos, törvényes működésének vizsgálatára az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény értelmében az Alkotmánybíróság, a bíróság jogosult, az eljárást a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti. A képviselő-testület és a polgármester működésének törvényességi szempontból történő vizsgálatát ugyancsak a közigazgatási hivataltól lehet kérni, s ha a közigazgatási hivatal eljárását nem tartják kielégítőnek, a belügyminiszterhez lehet fordulni. Az előbbiek alapján a közigazgatási hivatal köteles vizsgálni azt is, hogy a testületi döntésben érdekelt személy részt vett-e?
Abban az esetben azonban, ha az említett közigazgatási szervek eljárása alkotmányos visszásságot okoz, természetesen az országgyűlési biztos vizsgálatának kezdeményezésére is mód van az egyéb törvényi feltételek megvalósulása esetén.

Budapest, 2003. december 

Lenkovics Barnabás