OBH 1433/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
 Előadó dr. Gubucz Ágnes
A vizsgálat megindítása   
A panaszos beadványában Bakonybánk Község Önkormányzatának (a továbbiakban: önkormányzat) eljárását sérelmezte. Kifogásolta az indokolatlanul lassú ügyintézést, valamint az önkormányzat lakásfenntartási támogatás tárgyában hozott elutasító határozatát, mely a panaszos álláspontja szerint jogszabálysértő. 
	A beadvánnyal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvéből eredő tisztességes eljáráshoz, valamint a 70/E. § (1) bekezdésében foglalt szociális biztonsághoz fűződő jogok sérelmének gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.
	Az önkormányzattól a panaszos által indított eljárásban keletkezett dokumentumok, valamint szociális ellátásról szóló helyi önkormányzati rendelet másolatát, továbbá a beadványban foglaltakkal kapcsolatban tájékoztatást kértem.
A megállapított tényállás
A panaszos beadványában tájékoztatott arról, hogy rokkantnyugdíjas, öt kiskorú gyermekét feleségével együtt nevelik, rossz anyagi körülmények között élnek és csak hitelekből tudják magukat fenntartani. Az önkormányzathoz többször fordult segélyért és időnként pár ezer forintot kapott, de ezek nem oldották meg mindennapi megélhetési problémáikat, ezért a Szociális és Családügyi Minisztériumhoz (a továbbiakban: minisztérium) fordult. A minisztériumtól azt a tájékoztatást kapta, hogy a lakóhely szerinti önkormányzattól lakásfenntartási támogatást igényelhet. 
	A panaszos a minisztérium tájékoztatása alapján igényelte a lakásfenntartási támogatást. Az önkormányzat a kérelemmel kapcsolatban nem hozott döntést, ezért a panaszos 2002. december 20-án panasszal élt a Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatalnál (a továbbiakban: közigazgatási hivatal). A közigazgatási hivatal 2003. január 15-én kelt határozatával megállapította a mulasztásos törvénysértést és kötelezte az önkormányzatot, hogy a legközelebbi testületi ülésen, de legkésőbb 30 napon belül hozza meg döntését. Az önkormányzat 2003. január 28-án kelt határozatával a panaszos kérelmét arra hivatkozással utasította el, hogy a panaszos -önkormányzati rendeletben meghatározott- méltányolható lakásfenntartási kiadása nem éri el összes jövedelmének a 35%-át és ezért a támogatásra nem jogosult.
Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás úján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
 4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
109. § Az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra - az e törvényben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni.
•	1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 
8. § (1) A szociális hatáskört gyakorló szerv vezetője az eljárási határidőt - indokolt esetben - egy ízben, legfeljebb 15 nappal meghosszabbíthatja.
25. § (3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások).
38. § (1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel, nem rendelkezik.
(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg.
(3) Különösen indokolt a lakásfenntartási támogatás akkor, ha
a) a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri, vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át,
b) a lakás fűtési költségének havi összege eléri, vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át és a háztartásban az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének kétszeresét.
39. § (1) Lakásfenntartási támogatás ugyanazon lakásra csak egy jogosultnak állapítható meg, függetlenül a lakásban élő személyek és háztartások számától.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában külön lakásnak kell tekinteni a társbérletet, az albérletet és a jogerős bírói határozattal megosztott lakás lakrészeit.
(3) A lakásfenntartási támogatás a 38. § (3) bekezdésének
a) a) pontjában foglalt esetben egy évre,
b) b) pontjában foglalt esetben egy fűtési szezonra szól. A kérelmet évente meg kell újítani.
(4) A támogatás összege - figyelembe véve az egyéb pénzbeli ellátásokat is - hozzájárul a lakhatás feltételeinek a megőrzéséhez. A támogatás egy hónapra jutó összege nem lehet kevesebb 1000 Ft-nál.

•	Bakonybánk Község Önkormányzatának 4/1993. (VII. 22.) sz. rendelete a szociális ellátásról és eljárásról
6. § (1) Az önkormányzat lakásfenntartási támogatást adhat a lakástulajdonosnak, önkormányzati vagy más szolgálati lakások bérlőjének, albérletben elő személynek, aki a (2) bekezdésben meghatározottnál nem nagyobb szobaszámú lakásban és
a) a lakásfenntartás (3) bekezdésben meghatározott költsége meghaladja a közös háztartásban élők összjövedelmének a 35 %-t.
b) a lakás fűtési költségeinek havi összege eléri, vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-t.
(2) Bakonybánk közigazgatási területén a lakásfenntartási támogatás csak a komfort nélküli és komfortos lakások után adható, ha a lakás szobáinak száma meghaladja 
-egyedülálló esetén az egyet,
-kettő és több fő esetén a benne ténylegesen lakó személyek számának a felét. 
(3) A lakásfenntartás indokolt költségének kell tekinteni a támogatás megállapításánál:
 a) az (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben
-lakbért, albérleti díjat,
-lakásépítésre, -vásárlásra, -közművesítésre felvett pénzintézeti kölcsön havi törlesztő részletét (maximum 5000 Ft-ig havonta), közműfejlesztési hozzájárulást,
-vízdíjat (maximum 3 m3-t személyenként),
-elektromos áram díját (maximum 1500 Ft-ig havonta),
-fűtési díjat (szén, fa, villany, olaj, gáz beszerzési árát, illetve ténylegesen kifizetett összegét), de maximum 30000 Ft vehető figyelembe,
-szemétszállítási díjat.
b) az (1) bekezdés b) pontja szerinti esetben fűtési szezononként maximum 30000Ft fűtési költség vehető figyelembe.
(7) A kérelemhez mellékelni kell a kiadások mértékének igazolására szolgáló számlákat, a pénzintézet igazolását a fennálló lakáscélú hitel havi törlesztő részletéről, a család jövedelmi viszonyainak igazolását.
(9) Lakásfenntartási támogatás
a) az (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben egy naptári évre,
b) az (1) bekezdés b) pontja szerinti esetben egy fűtési szezonra állapítható meg.

A vizsgálat megállapításai:
I. 
	A vizsgálat arra irányult, hogy okozott-e az Alkotmányban biztosított jogállamiság elvéből eredő tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben sérelmet az önkormányzat akkor, amikor a panaszosnak a lakásfenntartási támogatás iránti kérelmét a törvény által biztosított elintézési határidő alatt nem bírálta el.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétel nélküli ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga ugyanis nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatási szervnek tehát alkotmányos kötelessége, hogy illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyekben az erre megszabott idő alatt hozzon érdemi döntést. Ezt a kötelezettséget az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 4. § (1) bekezdése tételesen is kimondja. Az Áe. 15. § (1) bekezdése pedig meghatározza, hogy az elsőfokú érdemi határozatot az eljárás megindulásától számított 30 napon belül kell meghozni. Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „a közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van” (…) „a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jelentős magán- és -közvetlenül vagy közvetve- közérdeket szolgál”. Mindezek alapján megállapítható, hogy az eljárási határidők betartásának elmulasztása folytán a jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül.
	A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos az elintézési határidőt jelentősen túllépve sem kapott választ a lakásfenntartási támogatás tárgyában benyújtott kérelmére. Ezzel az önkormányzat alkotmányos visszásságot idézett elő és megsértette a jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelményéből levezethető tisztességes eljáráshoz való jogot. A panaszos azonban élt az Áe. 4. § (1) bekezdésben maghatározott jogával, -nevezetesen; ha a közigazgatási szerv hatáskörébe tartozó ügyben nem jár el, akkor a felettes szerv -kérelemre vagy hivatalból- erre utasíthatja-, és panaszt tett a közigazgatási hivatalnál. A közigazgatási hivatal törvény adta jogának és kötelezettségének megfelelően utasította az önkormányzatot a határozat meghozatalára.
	Tekintettel arra, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható visszásságot az önkormányzat -a közigazgatási hivatal közbenjárására- időközben orvosolta, ajánlást nem teszek.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. § (1) bekezdése alapján azonban felhívom Bakonybánk Község Polgármesterének a figyelmét a határidők betartásának garanciális jelentőségére. Felkérem továbbá, hogy tegyen meg mindent annak érdekében, hogy a jövőben hasonló esetek ne forduljanak elő.

 II.
	A vizsgálatom arra is kereste a választ, hogy okozott-e az önkormányzat az Alkotmányban biztosított szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben sérelmet akkor, amikor a panaszosnak nem adta meg a lakásfenntartási támogatást.

Az Alkotmánybíróság több határozatában (32/1991 (VI. 6.), 26/1993. (IV. 29.), 43/1995. (VI. 30.) AB határozat stb.) is rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében megfogalmazott szociális biztonsághoz való jognak tartalmi eleme és alkotmányos követelménye az ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt a jogot az állam a társadalombiztosítási és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. Az állam tehát eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására a szociális intézményi rendszert létrehozza, fenntartja és működteti. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. A szociális alapellátásokról, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény rendelkezései alapján az önkormányzat köteles gondoskodni. E kötelező feladatok ellátása során az önkormányzatnak nincs mérlegelési lehetősége, köteles azt ellátni, ugyanakkor a támogatások mértéke tekintetében élhet mérlegelési jogkörével.
	A szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben, akkor van mód visszásság megállapítására, ha az önkormányzat nem gondoskodik a helyi szociális rendszer kialakításáról. Amennyiben azonban az önkormányzat garantálja az ellátások egy minimális szintjét, a szociális biztonsághoz való jogot nem sérti, és nem vezet alkotmányos joggal kapcsolatos visszásághoz önmagában az, hogy a kialakított támogatási rendszer hol vonja meg az adható támogatások határát. 
	Az önkormányzat az Alkotmányból is levezethető jogszabályi kötelezettségének eleget tett azáltal, hogy megalkotta a szociális ellátásról szóló helyi rendeletet, és rendelkezett a rászorultság alapján nyújtható támogatásokról. 
	A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az önkormányzat a szociális törvény és az önkormányzati rendelet szabályainak megfelelően döntött és az eljárás során sem hagyott figyelmen kívül semmilyen olyan rendelkezést, amely alapján megállapítható lett volna a panaszos jogosultsága. Az iratokból egyértelműen kitűnik, hogy a panaszos annak ellenére, hogy rossz körülmények között él, a lakásfenntartási támogatás szigorú törvényi és rendeleti kritériumainak nem felel meg. Az önkormányzat ugyanakkor lehetőségeihez képest támogatta a panaszost, hiszen -a polgármester tájékoztatása szerint- a 2002-es évben többszöri eseti segélyben részesítette, ezen túlmenően élelmiszertámogatást, temetési segélyt és visszatérítendő támogatást is kapott. A 2003-as évben pedig, visszatérítendő kamatmentes szociális juttatásban részesült. A polgármester telefonon tájékoztatott arról is, hogy a panaszossal a kapcsolatuk folyamatos, tájékoztatják a lehetőségeikről, a segélyek igénylésének feltételeiről és módjairól.  
	Mindezek alapján megállapítottam, azzal, hogy az önkormányzat elutasította a panaszos lakásfenntartási támogatás iránti kérelmét, nem okozott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot. Az Alkotmányban biztosított szociális biztonsághoz való jogból ugyanis nem vezethető le az, hogy a lakásfenntartási támogatás alanyi jogosultság lenne.
	Fentiekre tekintettel a beadvány lakásfenntartási támogatás elutasítását kifogásoló részét országgyűlési biztosi intézkedés nélkül lezárom.
Budapest, 2003. szeptember 4.
Takács Albert