OBH 1393/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy a 2002. évi augusztusi dunai árhullám során elöntött és megrongálódott családi házuk helyreállítása érdekében Kismaros Község Önkormányzata, valamint a Helyreállítási és Újjáépítési Bizottság nem nyújtott támogatást.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz, jogorvoslathoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.
A megállapított tényállás
A panaszos előadta, hogy az újonnan felépült lakóházuk használatbavételi engedélyét nem sokkal a 2002. évi augusztusi dunai árvíz előtt kapták meg.
A kárfelmérést az önkormányzat elvégezte, de azt a választ kapták, hogy kárenyhítés csak annak a tulajdonosnak jár, aki(k) az árvíz idején életvitelszerűen az ingatlanban lakott.
A panaszos család mindvégig azzal érvelt, hogy a ház valóban a lányuk tulajdonában van, de a panaszosnak és feleségének holtig tartó haszonélvezete van az ingatlanon. Az ingatlanban eddig azért nem költöztek be, mert skizofréniában szenvedő fiúkat (15 éve betegedett meg) a gyógykezelése a Szent János Kórházhoz köti. Ez nem azt jelenti, hogy az ingatlant nem használták, hiszen több ízben a mentő Kismarosról vitte kórházba a beteg fiút. Ennek ellenére minden idejüket Kismaroson töltik, abban bízva, hogy a kellemes környezet a beteg idegrendszerére megnyugtatóan hat. A panaszos azt is elmondta, hogy kiveszik részüket a falu életéből is. Az árvíz elleni védekezésben mindhárman négy napig hordták, töltötték a homokzsákot. Akkor hagyták el csónakkal a házat, amikor az árvíz miatt azt áramtalanítani kellett. A panaszos alapító tagja a Kismaros út-gát alapítványnak. Másfél éves unokájuk fél évet töltött már Kismaroson, itt volt a keresztelője. A panaszos erre az alkalomra írt verse a Kismaros Kikiáltó helyi újságban meg is jelent. A panaszos mindezekből azt kívánta bizonyítani, hogy ők életvitelszerűen használják a házat, ezért a megrongálódás miatt bíznak az állami segítségnyújtásban.
Az ingatlan kárfelmérése a csatolt iratok szerint 2002. 09. 13-án megtörtént, a helyreállítás várható becsült értékét mintegy 200 ezer forintban állapították meg.
Az önkormányzat 2002. 10. 18-án levélben azt a választ adta a panaszosnak, hogy az ingatlan tulajdonosa a panaszos leánya, aki Budapesten él, így a kérelmet „érdemben elbírálni nem tudják”. A panaszos a levélben megfogalmazott „döntés” ellen fellebbezéssel élt, de a polgármester is azt a választ adta, hogy nem tud segíteni.
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. 
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1149/2002. (IX. 5.) Korm. határozat a Dunán és mellékfolyóin 2002. augusztusban kialakult árhullám okozta károk felméréséről és a kárenyhítés elveiről
A Kormány
1. felkéri 
a) az érintett megyei közgyűlések elnökeit és Budapest főpolgármesterét, hogy haladéktalanul alakítsák meg az alábbi összetételű, a károsult települések és a lakosság részére nyújtandó támogatás, a kárfelmérés és a kárenyhítés megszervezését és irányítását ellátó Helyreállítási és Újjáépítési Bizottságokat (a továbbiakban: Bizottság): 
Elnök: a megyei közgyűlés elnöke, Budapest főpolgármestere,
Tagok:
a megyei, fővárosi (a továbbiakban: megyei) mérnöki és építész kamara egy-egy képviselője,
a legnagyobb kárt szenvedett települések (fővárosi kerületek) polgármesterei,
a megyei közigazgatási hivatal vezetője,
az illetékes építésügyi hatóság vezetője,
az illetékes vízügyi igazgató,
a megyei közútkezelő társaság képviselője,
a megyei ÁNTSZ vezetője,
a megyei földművelésügyi hivatal vezetője,
a megyei munkaügyi központ vezetője,
a megyei katasztrófavédelmi igazgatóság igazgatója,
a MeH Roma Hivatal által kijelölt képviselő,
b) a települési önkormányzatok polgármestereit, hogy intézkedjenek a bejelentett károk 2002. szeptember 18-ig történő felméréséről, nyilvántartásba vételéről és ellenőrzéséről - a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló - 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet 10. §-a (3) bekezdésének a) pontja alapján kiadott űrlapok kitöltésével,
c) a Bizottságok elnökeit az érintett települések igényeinek összesítésére, ellenőrzésére, igazolására és felterjesztésére a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságra, 2002. szeptember 20-ig;

2. felhatalmazza a belügyminisztert, hogy intézkedjen a megyei helyreállítási és újjáépítési feladatok koordinálására, ellenőrzésére;
Határidő:	azonnal

3. elrendeli, hogy
a) a károk felmérése érdekében
- a magánszemélyek tulajdonában lévő lakás céljára szolgáló épületekben; az önkormányzati tulajdonban lévő, kötelező önkormányzati feladatok ellátásához kapcsolódó építményekben, illetve önkormányzati bérlakásokban keletkezett károk felmérésére a belügyminiszter,
- az állami és önkormányzati utak, hidak és kapcsolódó műtárgyak, valamint a vasúthálózat kárainak felmérésére a gazdasági és közlekedési miniszter,
- a vízkárelhárítás állami tulajdonban lévő elsőrendű árvízvédelmi műveiben keletkezett károk felmérésére a környezetvédelmi és vízügyi miniszter,
- az agráriumban keletkezett károk felmérésére a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter,
- a hírközlési infrastruktúra kárainak felmérésére az informatikai és hírközlési miniszter
intézkedjen,
b) a kárbejelentés határideje 2002. szeptember 15., az ezt követően benyújtott kárigény e határozat alkalmazása során nem vehető figyelembe,
c) a kárenyhítésre vonatkozó kormányzati döntés előkészítése érdekében az a) alpontban említett miniszterek intézkedjenek a felmért károk és a kárenyhítési javaslat megküldésére - a Kormányzati Koordinációs Bizottság (a továbbiakban: KKB) Titkársága útján - a KKB elnöke részére,

Felelős:	érintett miniszterek
Határidő:	azonnal, illetve 2002. szeptember 20.

d) a c) alpontban meghatározott javaslatok alapján a helyreállítás és újjáépítés, valamint a kárenyhítés támogatásáról, illetve finanszírozásának a mértékéről szóló előterjesztés benyújtását a Kormány 2002. szeptember 27-i ülésére;

Felelős:	érintett miniszterek
4. egyetért a magánszemélyek tulajdonában lévő lakás céljára szolgáló épületekben keletkezett károk felmérésének és a lakhatás megoldásának alábbi elveivel:
a) a magánszemélyek részére nyújtott anyagi támogatás célja a károsultak lakhatásának megoldása, alapvetően a természeti csapást megelőző műszaki tartalomnak és komfortfokozatnak megfelelően;
b) a károsult helyi lakosok lakhatásának biztosítását a települési önkormányzatok szervezik,
c) a kárenyhítés a Dunán és mellékfolyóin 2002. augusztusban kialakult árhullám elleni védekezéssel érintett településeken azon ingatlanokra terjed ki, amelyekben a dunai árvíz, vagy annak kísérőjelensége okozott kárt,
d) a kárenyhítés a magánszemélyek tulajdonában lévő, építési engedéllyel épült lakóépületekre terjed ki, amelyekben a felméréskori tulajdonos az árvíz idején életvitelszerűen lakott,
e) az önkormányzatok - az egyedi szociális helyzet és rászorultság ismeretében - saját hatáskörben döntenek az egyes károsultak támogatásáról, a Kormány által nyújtott településenkénti támogatási keretösszegen belül, a jelen határozatban foglalt elvek figyelembevételével,
f) árvíz vagy belvízvédelmi szempontból fokozottan veszélyeztetett helyen épült és megsemmisült, vagy életveszélyes épület újjáépítése a településrendezési terv alapján elfogadott vagy előzetesen kijelölt területen történjen,
g) életvitelszerű lakottság esetén, kivételesen méltányolható esetben a kárenyhítés az engedély nélkül épült, de fennmaradási engedéllyel rendelkező lakóingatlanra is kiterjedhet;

5. a károsultak lakhatásának állami támogatási rendjére meghatározza az alábbiakat:
a) az állami támogatás készpénzben történik, amely biztosított lakás esetén a biztosítótól kapott kártérítésnek a helyreállítási költség 100%-ra történő kiegészítésére szolgálhat, míg biztosítás hiányában a támogatás a helyreállítási összeg 70%-áig terjedhet,
b) a helyi önkormányzatok úgy szervezzék a kártalanítást, hogy mód legyen az állampolgárok önerejének a bevonására;

6. felkéri a pénzügyminisztert, a nem lakás céljára szolgáló épületekben keletkezett, biztosításból nem fedezett károk enyhítésére differenciált, kedvezményes hitelintézeti kölcsönkonstrukció kidolgozására és előterjesztésére az alábbi elvek szerint:
a) a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet szerinti kamattámogatást ki kell terjeszteni a természetes személyek, az egyéni vállalkozók, az egyesületek, az egyházak és a helyi önkormányzatok nem lakás céljára szolgáló épületei helyreállítására,
b) kedvezményes kölcsön vehető igénybe a természeti csapást megelőző műszaki tartalomnak megfelelő - az alapterület, komfortfokozat változását nem eredményező - helyreállítási munkákra. A kedvezményes kölcsön nem haladhatja meg a helyreállítási költség biztosítási megtérüléssel csökkentett összegét,
c) kedvezményes kölcsön vehető igénybe az alábbi nem lakás céljára szolgáló épületek helyreállítási munkáira:
- lakások rendeltetésszerű használatához szükséges helyiségek, melléképületek, melléképítmények,
- 10 millió forint forgalmi értéket meg nem haladó üdülők,
- sportcélú létesítmények,
- telephelyként bejegyzett, keresőtevékenységet szolgáló épületek,
d) a kárenyhítési igények bejelentésének módja azonos a lakások esetén keletkezett károk kárenyhítésénél leírtakkal;
•	48/1999. (XII. 15.) BM rendelet a belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről
A főigazgató feladat- és hatásköre
10. § (1) A védekezésre való felkészülés és megelőzés során a főigazgató:
(3) A következmények felszámolása és a helyreállítás során a főigazgató:
a) irányítja a helyreállítással kapcsolatos operatív feladatokat és a károk felmérését,
b) ellenőrzi a központi költségvetés által e feladatra biztosított pénzeszközök felhasználását.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól 
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálat annak megállapítását célozta, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az ügyben eljáró önkormányzat a tulajdonhoz, a jogorvoslathoz, a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggésben, amikor a panaszos kérelmét az önkormányzat levélben utasította el, és nem értékelte a panaszos által felkínált bizonyítékokat, az indítványokra nem reagálva, érdemi határozatot nem hozott. (A panaszos a megállapított tényállásban részletesen ismertetett ténnyel és indítvánnyal kívánta bizonyítani, hogy a család életvitelszerűen használja a házat, és ezért bíznak az állami segítségnyújtásban.)
Abból kell kiindulni, hogy a konkrét, 2002. dunai áradással kapcsolatos vis maior támogatásra a költségvetés jelentős összegeket biztosított az önkormányzatoknak. A vonatkozó Kormányhatározat előírása szerint az önkormányzatoknak saját hatáskörben kellett dönteni az egyes károsultak támogatásáról. A levélben történt „elutasítással” a panaszos családnak nem volt esélye arra, hogy egy elutasító határozat alapján a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságának segítségét kérjék.
A belügyminiszter irányítása alá tartozó szervek katasztrófavédelmi feladatairól és a védekezés végrehajtásának rendjéről, valamint e szervek irányítási és működési rendjéről szóló 48/1999. (XII. 15.) BM rendelet értelmében az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgató a következmények felszámolása és a helyreállítás során irányítja a helyreállítással kapcsolatos operatív feladatokat és a károk felmérését, illetve ellenőrzi a központi költségvetés által e feladatra biztosított pénzeszközök felhasználását. Mindezek azt tették volna szükségessé, hogy a panaszos igényét a jogorvoslati út igénybevételével az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság is megismerje, és az ügyben ismételten, érdemi döntéssel zárja le a panaszos igényének elbírálását. Érdemi határozatok hiányában a panaszosnak és családjának az a lehetősége sem biztosított, hogy az önkormányzat vagy a katasztrófavédelem döntését követően alkotmányos jogorvoslati jogával éljen, és a közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatát kérje.
A vizsgálat megállapította, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (Áe.) rendelkezéseit az ügyben az önkormányzat nem tartotta be. A szabályszerű határozat meghozataláról nem gondoskodott, a jogorvoslati lehetőséget nem biztosította. Az alakszerű határozat mellőzésével adott tájékoztatás nem felel meg a tartalmi követelményeknek. A határozat és annak indokolása azt a célt szolgálja, hogy azokat a releváns tényeket tartalmazza, melyekre a jogalkalmazó szerv a döntését alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják. 
A döntésből ki kell tűnnie azoknak a preferenciáknak, melyeket a döntés meghozatala során az eljáró hatóság alkalmazott, és annak, hogy a kérelmező mely elvárásoknak nem tett eleget és melyek azok az elvárások melyeknek eleget téve a későbbiekben eséllyel nyújthatja be kérelmét. A pontos tényállás felderítése nélkül, határozat mellőzésével nem lehet a kérelmet elutasítani, mert ez megalapozatlansághoz sőt önkényes döntésekhez vezethet.
Összegzésként megállapítható, hogy a panaszos által kért támogatási formákra vonatkozó alakszerű döntés nem született.
6/1998. (III. 11.) AB határozat rámutatott, hogy: "... A "tisztességes eljárás" (fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és -eljárásra vonatkozóan - az 57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja. Sőt, az Egyezségokmánynak és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes". Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy Kismaros Község Önkormányzata a panaszos esetében az alakszerű határozat meghozatalának mellőzésével a tulajdonhoz, a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz fűződő alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot okozott.
Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján felkérem Kismaros Község Önkormányzat képviseletében eljáró polgármestert, hogy a panaszos kárenyhítési támogatással összefüggő kérelme ügyében hozzon alakszerű határozatot, szem előtt tartva az államigazgatási eljárás szabályairól szóló törvény rendelkezéseit és a vizsgálatban megállapított alkotmányos jogok érvényesülése érdekében a határozatról a panaszost mielőbb értesítse.

Budapest, 2003. május 20.

Takács Albert