OBH 1251/2003
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása:
	A panaszos több ügyben a fővárosi kerületi önkormányzat jegyzője eljárását kifogásolta, és a panaszához mellékelt jegyzői válaszlevélről az országgyűlési biztos állásfoglalását kérte.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog, az 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog, a 70. § (1) bekezdésében meghatározott választáshoz való jog, valamint 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéhez szorosan kapcsolódó tisztességes eljárás követelménye megsértésének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam. 
	A kerületi polgármesteri hivataltól a közigazgatási eljárásban keletkezett iratanyag megküldését, továbbá tájékoztatást kértem.
	Az eljárásom során tudomást szereztem arról, hogy a panaszos ugyanezen közigazgatási eljárások miatt törvényességi kérelmet terjesztett elő a Legfőbb Ügyészségen, a Fővárosi Főügyészségen, valamint a Budapesti X. és XVII. kerületi Ügyészségen, amelyet az V. és XIII. kerületi Ügyészség vizsgált ki. Az eljárás eredményének a megismerése érdekében tájékoztatást kértem az eljáró ügyészi szervezettől is.
A rendelkezésemre álló információk és a megküldött iratok alapján a következő tényállást állapítottam meg.
A megállapított tényállás:
	A panaszos az 1995. július 3-án kelt kérelmében, birtokvédelmet kért a Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzatának jegyzőjétől, mivel a Budapest, XVII. kerület ... u. 33. szám alatti, általa használt lakásba való bejutását a tulajdonos megakadályozta, onnan ismeretlen tettesek az ingóságait elvitték, a zárat kicserélték. A tulajdonos – a panaszos állítása szerint – ügyvédje segítségével követte el a birtokháborítást.
	A hatóság a tényállás megállapítása után a III-1243/1995. számú határozatában a panaszos kérelmét elutasította, mivel annak elbírálása előzetesen olyan jogi kérdések tisztázását igényelte, amelyben a bíróság jogosult eljárni és dönteni.
	A határozat indokolásában a jegyző megállapította, hogy a felek között vita van az ingatlan használata kérdésében, az adásvételi szerződésben foglaltak teljesítésében, a szerződés, és az azt követően született – a felek megegyezését rögzítő – nyilatkozat érvényességében, valamint az ingatlanon található épület állagának a megítélésében. Az államigazgatási határozat ellen a panaszos keresetet nyújtott be a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz.
	A panaszosnak a törvényességi kérelmét az ügyészség elutasította, mivel a bíróságok döntéseinek vizsgálatára törvényességi felügyelete nem terjed ki. 
	Az ingatlan tulajdonosa 2000. május 3-án eljárást kezdeményezett a panaszosnak a Budapest, XVII. kerületi lakcímének rendezésére. 
Kérelmében előadta, hogy az ingatlant üres állapotban vásárolta meg az előző tulajdonostól 1995. május 29-én, az adott címen a panaszos nem tartózkodott, és ez a helyzet jelenleg is fennáll.
	A jegyző a 2000. május 17-én kelt III-1039/2000. számú határozatában a panaszos lakóhelyeként bejelentett címet fiktívvé nyilvánította. A határozat 2000. június 14-én jogerőre emelkedett.
	Az ügyészség a törvényességi felügyelet keretében intézkedés megtételét nem tartotta indokoltnak. 
	A panaszos 2002. március 10-én a kerületi önkormányzat polgármesteréhez címzett beadványában a választási iratok megküldésének az elmaradását kifogásolta. A kifogásra az önkormányzat jegyzője válaszolt, amelyben egyrészt tájékoztatta a választási eljárásról szóló törvény alapján a névjegyzék összeállításának a szabályairól, másrészt a helyi névjegyzékből való kihagyását a panaszos kerületi lakóhelye és tartózkodási helye hiányával indokolta. Arról is tájékoztatta, hogy a beadványa alapján lakcíme Budapest, XVI. kerület, ... u. 6, ezért a névjegyzék közszemlére tételének időtartama alatt, a névjegyzékből való kihagyás miatt, az ottani kerület önkormányzatának a jegyzőjénél élhet kifogással.
	Az ügyészség – a választási eljárás során alkalmazandó speciális jogorvoslatra tekintettel – az ügyészi intézkedés megtétele lehetőségének a hiányáról tájékoztatta a panaszost.
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban, a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján, az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
Az ügy jogszabályi háttere:
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.) 
•	1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról (Tv.), egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelettel (Vhr.) 
•	1997. évi C. törvény a választási eljárásról (Ve.)
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
•	34/2002. (XII. 23.) BM rendelet a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról az országos népszavazáson és az országos népi kezdeményezésen (R.)
•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
A vizsgálat megállapításai:
I.	A birtokvédelmi ügyben – felhasználva az ügyészségnek a panaszos törvényességi kérelme elbírálásáról szóló tájékoztatását – tényszerűen tudomást szereztem arról, hogy a Fővárosi Bíróság, mint másodfokú bíróság a birtokháborítás megállapítása vonatkozásában részítéletként jóváhagyta a Pesti Központi Kerületi Bíróság döntését. Az eredeti birtokállapot helyreállítása körében azonban az elsőfokú bíróság ítéletét hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot a per újabb tárgyalására kötelezte. 
Az ügyben jelenleg is polgári- és büntető bírósági eljárás van folyamatban. 
	A Ptk. 191. § (4) bekezdése alapján a jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs. A Ptk. 192. § (1)-(2) bekezdéseire figyelemmel, pedig a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a bíróságtól kérheti annak megváltoztatását, illetve a birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. A Ptké. 28-29. §-aiban foglalt rendelkezésekből következően a per jellege polgári jogi per, amelyben a polgári perrendtartás szabályait kell alkalmazni. 
A konkrét ügyben a panaszos a jegyző határozatát bíróság előtt megtámadta, keresete alapján polgári peres bírósági eljárás indult. 
	Az országgyűlési biztosnak a hatásköréről szóló Obtv. 16. § (1) bekezdés, valamint a 29. § (2) bekezdés rendelkezései alapján megállapítottam, hogy a fentiek miatt a birtokvédelmi eljárás vizsgálatára nincs jogi felhatalmazásom, így a panasz erre vonatkozó részét elutasítom.
A vizsgálatom kezdetén felmerült, a tulajdonhoz való alkotmányos jogsérelmet ezért – hatásköröm hiányában – nem vizsgáltam.  
II.	A lakcímrendezési ügyben az ingatlan tulajdonosa kérte a panaszosnak a Budapest XVII. kerületi lakcímének fiktíválását, mivel öt éve ténylegesen nem lakik ott. Állítását két tanú írásban tett nyilatkozatával igazolta. 
	A Tv. 5. § (2)-(3) bekezdése alapján a polgár lakóhelye annak a lakásnak a címe, amelyben él. Tartózkodási helye, pedig annak a lakásnak a címe, ahol – lakóhelye végleges elhagyásának szándéka nélkül – három hónapnál hosszabb ideig tartózkodik.  
	A Tv. 26. § (1) bekezdése a Magyar Köztársaság területén élő, az e törvény hatálya alá tartozó polgár számára kötelezően előírja, hogy a beköltözés (vagy kiköltözés) után három munkanapon belül lakcímét (lakóhelyének, illetve tartózkodási helyének címét) a települési önkormányzat jegyzőjének nyilvántartásba vétel céljából be kell jelenteni. 
	A Vhr. 34. § (3) és 35. § (3) bekezdése szerint, ha a polgár igazolja, hogy a lakásába bejelentkezett személy ténylegesen nem lakik ott, a jegyző a lakcímet a nyilvántartásban „fiktív” jelzéssel szerepelteti mindaddig, amíg a polgár valós lakcímét be nem jelenti. Nem szerepeltethető ilyen jelzéssel a lakcím, ha a jegyző eljárása során megállapítja, hogy az érintett – a lakás végleges elhagyásának szándéka nélkül – átmenetileg nem tartózkodik a lakásban. 
A lakcím bejelentésével és nyilvántartásával kapcsolatban – a Tv. rendelkezéseiből következően – mindenekelőtt szükségesnek tartom leszögezni, hogy a lakcímnyilvántartások elsődleges célja az állampolgárok jogai és kötelességei gyakorlásának elősegítése a különféle társadalmi viszonyokban. Így például a közigazgatásban, a gazdasági szférában és a polgárok egymás közötti jogviszonyaikban. 
	E célok eléréséhez az szükséges, hogy a hatósági nyilvántartások valósak legyenek, azaz adattartalmuk legyen alkalmas a közhitelesség elvének érvényesítésére, amely szerint a nyilvántartási adatokat – ellenkező bizonyításig – valósnak kell tekinteni. A közhitelesség követelményéből adódóan a jogszabály a lakcím valódiságának a hitelt érdemlő igazolását kívánja meg a polgártól, az eljáró hatóságtól pedig a bejelentett lakcím valódiságának az ellenőrzését. 
	Az eljárásban tett nyilatkozatok alapján megállapítottam, hogy a panaszos tartózkodási helyét egyik tanú sem ismerte, és a lakcím-nyilvántartási adatbázis sem tartalmazott ilyen adatot.
A jegyző a lakcímet fiktívvé nyilvánító határozatát ezen bizonyítékokra alapítva hozta meg, és a határozatot ezért a panaszossal sem közölte. 
A jegyző a „jogerős 2000. 06. 14.” záradékot a személyi és lakcímnyilvántartásban tárolt adatokról az ugyanezen a napon készült másolat alapján vezette rá a határozatra, amely szerint az adatbázisban a panaszos tartózkodási helye nem szerepelt.
	A rendelkezésemre álló iratokból ugyanakkor azt is megállapítottam, hogy a panaszosnak a Budapesti XVI. kerületi levelezési címe (valós tartózkodási helye) már a birtokháborítási eljárásban is ismert volt. A határozatot vele ezen a címen közölték, és a későbbiekben is több panaszbeadványára ezen a címen válaszolt az önkormányzat polgármestere, illetve jegyzője, amelyeket a panaszos kézhez vett.
Tehát egyfelől a panaszosnak a jogellenes magatartásából következően – amely a valós lakcíme bejelentésének az elmulasztásából adódott – hivatalos lakcím-nyilvántartási adat nem volt a határozat közlésére, másfelől a hatóságnak ezzel szemben tudomása volt a panaszos levelezési címéről.
	Az Áe. 45. § (1) bekezdésének első fordulata szerint a határozatot kézbesítés útján kell közölni. A törvényhelyhez fűzött indokolás szerint a határozat akkor fejt ki jogi hatást, ha az érintettekkel közölték. Az egységes bírói gyakorlat szerint, ha az államigazgatási határozatnak az ügyfél részére való kézbesítés valamilyen okból elmaradt, és e miatt a fellebbezési jogát nem merítette ki, a jogaiban sértett fél a határozat kézbesítését kérheti. A fellebbezési határidő e kézbesítéstől kezdődik, és ezt követően kerülhet sor a határozat bíróság előtti megtámadására (Legf.Bír.Kfv. III. 25.778/1994.).   
A megyei (fővárosi) bíróságok közigazgatási kollégiumainak vezetői értekezletén kiadott „Kollégiumvezetők álláspontja időszerű közigazgatási jogalkalmazási kérdésekben” (BH 1996/3.) 23. pontja szerint, ha az ügyféllel nem közölték a határozatot, de később tudomást szerez róla, akkor a nélkül is, hogy kérné a közigazgatási szervtől a kézbesítését, élhet jogorvoslati jogával. 
A panaszos bizonyíthatóan a 2002. március 28. napján kelt 3-344/2002. számú jegyzői válaszlevélből szerzett tudomást lakcímének fiktívvé nyilvánításáról, és ekkor tájékoztatták az államigazgatási határozat számáról és keltéről.
	A panaszos ugyanis a választási iratok megküldésének az elmulasztását sérelmezte, és a jegyző a választói névjegyzékkel összefüggésben tájékoztatta őt a fenti határozatról. Fellebbezést a határozat ellen nem terjesztett elő, de minden további ismételt beadványban vitatta a lakcímrendezési eljárás törvényességét. 
A határozatot a hatóság nem kézbesítette a panaszos számára, és beadványait sem tekintette fellebbezési kérelemnek.
	A határozat kézbesítésének elmaradásával kapcsolatban álláspontom szerint nem lehetett elvonatkoztatni attól, hogy a panaszosnak a kerületi lakás használatára vonatkozóan polgári bíróság előtt folyó vitás ügye van. A birtokháborítás tényét a bíróság másod fokon is megállapította, az eredeti állapot helyreállítása kérdésében azonban a per folytatódott. Mindezekről a panaszos több alkalommal is tájékoztatta a jegyzőt.
	Az Áe. 37. §-a lehetővé teszi az eljárás felfüggesztését, ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik. 
	A panaszos birtokvitájának jogerős bírósági eldöntése, véleményem szerint olyan nélkülözhetetlen előkérdés volt, amelynek a lakcímrendezési kérelemről való döntésnek nélkülözhetetlen eleme.       
	A fentiek miatt megállapítottam, hogy a jegyző mulasztása a jogorvoslati joggal és a tisztessége eljárás követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.
	A panaszosnak a jogorvoslati joga védelme érdekében tehát indokoltnak tartom a következő ajánlás megtételét.
Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdésében biztosított jogomnál fogva felkérem a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala vezetőjét, hogy vizsgálja meg a jogorvoslati joggal kapcsolatos visszásság orvoslásának lehetőségét. 
III.	A választási névjegyzékből való kihagyáshoz kapcsolódó jegyzői eljárásra vonatkozóan a Ve., valamint a R. szabályainak az együttes alkalmazása eredményeképpen alakítottam ki az álláspontomat.
	A Ve. 82.-83. §-ai alapján a névjegyzékből való kihagyás vagy a névjegyzékbe való felvétel miatt a névjegyzék közszemlére tételének időtartama alatt lehet kifogást benyújtani. A helyi választási iroda vezetője a kifogásról három napon belül dönt. A kifogás elutasítását a választópolgár annak közlésétől számított három napon belül kifogással támadhatja meg, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróságnál.
	Véleményem szerint a jegyző azzal, hogy tartalmában egy tájékoztató levelet küldött a panaszosnak, érdemben nem döntött a kifogásáról, és nem hívta fel a figyelmét a speciális bírói jogorvoslati út igénybevételének a lehetőségére. 
	 panaszos – az általa közöltek szerint – ennek ellenére élt választói jogával, mivel a személyi igazolványa alapján a helyi választási bizottság ezt lehetővé tette.
	A választási eljárási szabályok alkalmazásával kapcsolatban felmerült jogértelmezési bizonytalanság vagy tévedés miatt a választói joggal, a jogorvoslati joggal, a jogbiztonság elvével és a tisztességes eljárás követelményével kapcsolatban alkotmányos jogsérelem keletkezhet.
	A jövőre nézve ezért felhívom a Budapest Főváros XVII. kerületi Önkormányzatának jegyzője figyelmét az eljárási szabályok maradéktalan betartására.  
Budapest, 2003. október 6.
Lenkovics Barnabás