OBH 4687/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalának Panaszirodáján előterjesztett kérelmében a Budapest XI. kerületi Önkormányzat birtokvédelmi eljárását kifogásolta. A panaszos azért fordult birtokvédelmi kérelemmel az önkormányzathoz, mert a lakása felett lakó emeleti szomszédja 15 kutyát tart, és az állatok szennyezése károsította lakásának mennyezetét, ezzel egészségtelen környezetet teremtve. A panaszos azt is sérelmezte, hogy a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala az ügyben keletkezett egyik önkormányzati határozatot megsemmisítette, amelyben a kerületi önkormányzat az általa benyújtott fellebbezését elutasította.
Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében foglalt, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jog, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéhez szorosan kapcsolódó tisztességes eljárás követelménye sérelmének a gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
A Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalától, az Állami Népegészségügyi és Tisztifőorvosi Szolgálat XI. kerületi Intézetétől (ÁNTSZ), valamint a Fővárosi Közigazgatási Hivataltól kapott információk és a megküldött iratok alapján a következő tényállást állapítottam meg.
A megállapított tényállás
A panaszos már 2001. március hónapban több szervnél is bejelentést tett szomszédja ebtartása miatt, és előadta, hogy a kutyák zavarják családja nyugalmát. A szomszéd nem sétáltatja rendszeresen a kutyákat, azok a lakásban végzik szükségleteiket, és vizeletük átáztatta a lakása szobájának a mennyezetét. 
Az ÁNTSZ a helyszíni szemle alkalmával megállapította, hogy a szomszéd és élettársa a hetedik emeleti lakásukban 9 kutyát tart, szaggal árasztva el mind a lakás, mind a lakás előtti folyosórész levegőjét. Ezért átiratában intézkedésre kérte fel a Bel-budai Mezőgazdasági Igazgatási Társulás vezetőjét (2001. április 18-án kelt, 1202/2001. számú megkeresés).
A megkeresett társulás az ÁNTSZ átirata alapján intézkedést nem tett, hanem azt a kerületi önkormányzat hatósági irodájához tette át, továbbá megküldte azt a bejelentő levelet is, amelyben a panaszoson kívül a ház többi lakói is sérelmezték a kutyák nagy számát és a tartás körülményeit. 
Az önkormányzat Hatósági Irodája már egy korábbi határozatában (2000-ben) is arra kötelezte a szomszédokat, hogy a lakásukban csak egy kutyát tartsanak, és elrendelte az ezen felüli kutyák elkobzását (IX-284-3/2000.) A társulás átirata alapján az önkormányzat még két ízben rendelte el a kutyák elkobzását, azonban a végrehajtás a kötelezettek magatartása miatt meghiúsult (IX-423-3/2001; IX-423-4/2001.).
Az ÁNTSZ 2001. október 2-án a panaszos lakásában ismételten közegészségügyi szemlét tartott, és megállapította, hogy az 53 m2 alapterületű önkormányzati bérlakás egyik, 4x4 méter alapterületű, kb. 2,60 méter magas szobájában a mennyezeti sarokrészen kb. fél m2-es beázás nyomai láthatók, e miatt a lakás közegészségügyi szempontból kifogás alá esik. A lakásban a panaszos feleségével és három felnőtt korú leánygyermekével lakik. 
Az ÁNTSZ-hez tett bejelentésével egyidejűleg a panaszos az önkormányzat Szabálysértési Osztályánál is feljelentést tett az ebtartás miatt. A szabálysértési hatóság megállapította, hogy a szomszéd és élettársa azzal, hogy a lakásban - a felderített tényállás szerint - 16 kutyát tart, és a tartásukkal közegészségügyi kárt okoz, szabálysértést követ el, amely miatt 5000 Ft bírságot szabott ki (XI-876/2001.). A bírságot a szomszédok megfizették, azonban az ebtartás körülményeiben változás nem következett be. 
A szabálysértési hatóság a panaszos újabb feljelentése miatt a helyi önkormányzati rendeletben megállapított ebtartási szabályok megszegéséért a szomszédokat 20.000 Ft-ra bírságolta, amelynek a behajtásáról az önkormányzat letiltással intézkedett.
A panaszos a szomszédjával szemben birtokvédelmi kérelmet is előterjesztett, amelynek az önkormányzat Igazgatási Osztálya helyt adott (IX-1857-2/2001.). A határozat indokolásában - a helyszíni szemlével egybekötött tárgyalás alapján - az eljáró hatóság megállapította, hogy a panaszolt a lakása egyik szobáját csak  kutyái elhelyezésére használja, és azok ott végzik el szükségleteiket. A birtoksértő magatartást elismerve ugyanakkor a panaszolt személy úgy nyilatkozott, hogy a lakását a tárgyév november 30-áig elhagyja, és kutyáival együtt vidékre költözik.
A megjelölt határidő eredménytelen eltelte miatt a panaszos a birtokvédelmi ügyben hozott határozat végrehajtását kérte, amelynek alapján az önkormányzat első ízben a birtoksértő szomszédot 50.000 Ft végrehajtási bírsággal sújtotta, majd ezt a bírságot másodízben 100.000 Ft-ban állapította meg,. Tekintettel arra, hogy a behajtási cselekmények eredménytelenek voltak, a Nyugdíjfolyósító Igazgatóságnak letiltási rendelvényt nyújtott be az önkormányzat Adóügyi Osztálya.  
 
A bírságot másodízben kiszabó határozat ellen a panaszos "fellebbezést" jelentett be, amelyben azt kérte, hogy mindaddig bírságolja az önkormányzat a szomszédját, amíg a "birtokvédelem nem érvényesül". A beadványában azt is közölte, hogy a szomszédja piacon árul, és az árut abban a gépjárműben szállítja, amelyben a kutyáit. Minderről egyidejűleg az ÁNTSZ-t is tájékoztatta. Az ÁNTSZ a hozzá érkezett újabb bejelentés miatt a piacon zöldséget áruló szomszéd standján közegészségügyi ellenőrzést tartott és azóta is folyamatosan ellenőrzi az árusítás körülményeit. Ez ideig nem merült fel indok a tisztiorvosi szolgálat  intézkedésére.
Az önkormányzat a panaszos fellebbezését végrehajtási kifogásnak tekintette, és azt elutasította (IX-281-8/2002.).
A fővárosi közigazgatási hivatal az önkormányzat határozatát megsemmisítette, mivel álláspontja szerint az ügyben végrehajtási cselekmény foganatosítására nem került sor, ezért a jogszabály alapján végrehajtási kifogás előterjesztésének sincs helye (04-3362/2002.).       
A panaszos az önkormányzat Lakás- és Helyiséggazdálkodási Osztályán is panasszal élt a lakásban tartott kutyák nagy száma és azok tartása miatt. 
Az önkormányzat lakásügyi osztálya a panaszt kivizsgálva - és annak helyt adva - megállapította azt is, hogy a panaszolt bérlőnek jelentős lakbér- és közüzemi díjhátraléka halmozódott fel, amelyet az írásbeli felszólításuk ellenére sem fizetett meg. Ezért a lakásbérleti jogviszonyát 2002. július 31. napjára felmondta. A lakbérhátralék eredménytelen behajtását követően pedig az önkormányzat Közgazdasági Irodája a lakás kiürítése iránt a jogi eljárást megindította, és átadta egy megbízott ügyvédi iroda részére. (2002. december    12-én).
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (a jogbiztonsággal és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben).
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
•	1959. évi IV. törvény a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)   
A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos által benyújtott kérelmek alapján a kerületi önkormányzat polgármesteri hivatalának egyes szervezeti egységeinél egyidőben párhuzamosan folytak eljárások, amelyek minden esetben a panaszos egy ugyanazon sérelme és egyetlen kifogásolt magatartás miatt indultak.
Az ebtartásról szóló, Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat többször módosított 16/1999. (IX. 22.) ÖK. sz. rendelete 11. § (1) bekezdése alapján, többlakásos ingatlanon lakásonként, az eb méretétől és korától függetlenül csak egy eb tartható. A 12. § (1) bekezdése értelmében ebtartási ügyekben a Bel-budai Mezőgazdasági Hatósági Igazgatási Társulás jár el, amely indokolt esetben egynél több eb tartását engedélyezheti. A társulás ebtartási ügyekben hozott határozatához az ÁNTSZ XI. kerületi intézete és az állatorvos szakvéleménye szükséges. A társulás jár el azokban az ügyekben, amelyekben az ebtartók megsértik a többlakásos ingatlanra vonatkozó rendelkezéseket. [A fővárosi közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési körében kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál a 12. § felülvizsgálatát és megsemmisítését, azonban érdemi döntés még nem született. (385/H/2000.)]
A rendelet ebtartási szabályai - többek között - kimondják, hogy megtiltható vagy korlátozható az ebtartás, ha az a szomszédok nyugalmát zavarja, testi épségét veszélyezteti, illetve más tulajdonában anyagi kárt okoz. Attól, aki az előírt feltételeket nem biztosítja, az eb eltávolítható, vagy más módon kell intézkedni az ez irányú panasz okainak a megszüntetéséről (10. §). Az előzőekben tiltott ebtartási magatartás szabálysértést valósít meg, és 20.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható.
A hivatkozott közegészségügyi szemlén nyilvánvalóvá vált, hogy a panaszos által sérelmezett állapot valóban fennáll, és a szomszéd az önkormányzati rendeletben meghatározott számú kutyánál többet tart a hetedik emeleti lakásában. Ezzel a folytatólagosan elkövetett, jogellenes cselekményével szabálysértést valósít meg. 
Álláspontom szerint az önkormányzati rendelet hatásköri szabálya egyértelmű abban a vonatkozásban, hogy az ebtartás megsértőivel szemben a mezőgazdasági társulás jár el. Ezzel szemben a társulás az ÁNTSZ megkeresését az önkormányzat hatósági irodájához tette át.
A hatósági iroda érdemi döntéseit tekintve megállapítható, hogy az ebek elkobzásáról szóló határozatát, az áttételt követően haladéktalanul és határidőben meghozta, azonban a végrehajtástól akkor eltekintett, mivel a kötelezett az adott időpontra a kutyákat elszállította.
A panaszos újból és újból előterjesztett beadványaiból az is kitűnt, hogy a szomszéd visszavitte a lakásba a kutyákat, sőt azok száma nőtt. A másodízben elrendelt ebek elkobzását a hatósági iroda úgyszintén nem hajtotta végre, mert akkor a szomszéd a bejutást nem biztosította a hatóság részére. Ennek kikényszerítése nem történt meg, a hatóság a rendelkezésére álló eszközöket nem vette igénybe. (A kerületi rendőrséget, a kerületi állatorvost a határozatával megkereste, de a zár kinyitásához szakemberről nem gondoskodott.).
Az előzőekben összefoglalt megállapításokra tekintettel álláspontom szerint a társaság azzal, hogy az eljárásban hatáskörének a körültekintő vizsgálatát és az abban való eljárást elmulasztotta, a hatósági iroda pedig azzal, hogy a határozatában foglalt érdemi államigazgatási döntésnek nem szerzett érvényt, megsértette a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményét, valamint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogot.
A panaszban foglaltak alapján vizsgáltam továbbá az önkormányzat birtokvédelmi eljárását, és a tényállás felderítése után tudomásomra jutott további hatósági eljárásokat, így a szabálysértési, valamint a lakásügyi hatósági eljárást is.
A birtokvédelmi eljárásról: A fővárosi közigazgatási hivatalnak a panaszos által sérelmezett határozata indokolásából is kitűnt, hogy az önkormányzat egy téves jogértelmezése következtében tekintette a panaszos beadványát végrehajtási kifogásnak. Ez azonban az egész birtokvédelmi eljárás jogszerűségére kihatással nem volt.
Az elsőfokú szabálysértési hatóság a panaszos feljelentése alapján a tényállást megfelelően tisztázta, az eljárási határidők betartásával döntött, illetve a szabálysértővel szemben bírságot szabott ki.
A lakásügyi hatósági eljárásról: A panaszt haladéktalanul kivizsgálták, és a szükséges intézkedést az önkormányzat megtette. A szomszéd lakásbérlete felmondásának indoka elsődlegesen a bér meg nem fizetése volt, de a lakás nem rendeltetésszerű használatát is mérlegelte a bérbeadó a jogai érvényesítésénél.
A birtokvédelmi, a szabálysértési, valamint a lakásügyi eljárások vizsgálata összegzéseként tehát megállapítható, hogy ha az egyes eljárásokat önmagukban, elkülönülten szemléljük, úgy azok jogszerűek voltak és eljárásjogi szempontból nem kifogásolhatók.
Az eljáró hatóságok a vizsgálat elrendelésére okot adó, az Alkotmányban foglalt jogállamiság elvéhez szorosan kapcsolódó tisztességes eljárás követelményével összefüggésben nem okoztak visszásságot. 
Mindezek ellenére nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy a jogsértő állapot jelenleg is fennáll, és a panaszos jogos kérelmére ez ideig olyan hatósági intézkedésre nem került sor, amely végérvényesen befejezte volna az államigazgatási eljárást. Igaz, hogy a panaszos a polgármesteri hivatal több szervezeti egységéhez is fordult kérelemmel, de azt - álláspontom szerint - egy államigazgatási ügyként kellett volna kezelni és a legcélravezetőbb jogvédelmi eszközök alkalmazásával felszámolni a jogellenes állapotot, tekintettel arra, hogy a polgármesteri hivatal a képviselő-testület egységes hivatalaként látja el a feladatait.
Természetesen nem vitatom, hogy egy bizonyos szabályellenes magatartás számos jogkövetkezménnyel járhat, így például a nem megfelelő ebtartás szabálysértést valósíthat meg, ugyanakkor a bérlemény nem megfelelő használata egyben felmondási indokot is megvalósíthat.
A megállapított alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján az alábbi kezdeményezést teszem.
Kezdeményezés
Felkérem Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat polgármesterét, hogy szerezzen érvényt a helyi önkormányzati rendeletnek, amelyet a képviselő-testület az építésügyi, az állatvédelmi és állategészségügyi, a környezet és természetvédelmi, továbbá a közegészségügyi szabályok betartása, valamint a lakosság nyugalma érdekében alkotott.
Kérem, hogy a kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 2003. február 7.

Lenkovics Barnabás