OBH 4344/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos Kisszékely község önkormányzatának a hulladékszállítással kapcsolatos rendeletét sérelmezte. Véleménye szerint törvénysértő, hogy a településen egységesen kell a lakosoknak a szemétszállítási díjat megfizetni.
A panasz alapján az ügyben vizsgálatot indítottam, ennek során megkerestem és tájékoztatást, valamint a vonatkozó iratok megküldését kértem a település jegyzőjétől.
Alkalmazott jogszabályok
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
•	2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
(2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
•	242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy
a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és
b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra.
•	Kisszékely Község Önkormányzat Képviselő-testületének 5/2002. (VI. 12.) számú rendelete a hulladékkezelési közszolgáltatásról
•	Kisszékely Község Önkormányzat Képviselő-testületének 6/2002. (VI. 12.) számú rendelete a VERTIKÁL Építőipari és Kommunális Szolgáltató Rt. által Kisszékely községben szolgáltatott hulladékkezelési közszolgáltatás 2002. évi díjának megállapításáról
Az érintett alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során először azt tekintettem át, hogy Kisszékely Község Önkormányzat Képviselő-testületének a VERTIKÁL Építőipari és Kommunális Szolgáltató Rt. által Kisszékely Községben szolgáltatott hulladékkezelési közszolgáltatás 2002. évi díjainak megállapításáról szóló 6/2002. (VI. 12.) számú rendelete (továbbiakban: díjszabást megállapító rendelet) hogyan szabályozza a hulladékszállítási díj kiszabását. A díjszabást megállapító rendelet szerint a hulladékszállítás kéthetente történik, a lakosság számára igénybe vehető hulladékgyűjtő edények űrmértéke 110/120 liter, illetve 4-5 m3.
Azonban a díjszabást megállapító rendelet a 110 és 120 literes gyűjtőedények ürítési díját azonos összegben határozza meg. Ez nem felel meg a Hgt-ben, illetve a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendeletben (továbbiakban: kormányrendelet) megfogalmazott arányosság követelményének. A Hgt. kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan a kezelt hulladék mennyiségét is figyelembe véve kell meghatározni (25. § (1) b)). A kormányrendelet pedig rögzíti, hogy a közszolgáltatási díj megállapítása egységnyi díjtételek meghatározásával történik. A települési szilárd hulladék esetén ez „a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja” (7. § (2) a)).
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott az arányosság kérdésével. Így az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatban kimondta, hogy az „igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja.” A 48/2000. (XII. 18.) AB határozat pedig részletesen kifejtette, hogy mit tart arányosan megállapított hulladékszállítási díjnak: „A közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (…) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi.”
Megállapítom, hogy a díjszabást megállapító rendelet szabályozása ellentétes a magasabb szintű jogszabályokkal, ezért az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal – ez utóbbi jogszabályhely szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal – összefüggésben visszásságot okoz. 
Kisszékely Község Önkormányzat Képviselő-testületének a hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 5/2002. (VI. 12.) számú rendeletének (továbbiakban: rendelet) és Kisszékely jegyzőjének tájékoztatását összevetve az alábbiakat állapítottam meg.
A rendelet nem biztosít az ingatlantulajdonosok számára kedvezményeket, mentességeket. Ezzel a szemben a jegyző írásbeli, valamint a VERTIKÁL Építőipari és Kommunális Szolgáltató (továbbiakban: közszolgáltató) munkatársának szóbeli tájékoztatása szerint a közszolgáltató biztosít kedvezményt egyedül élő nyugdíjasok számára, amely a hulladékszállítási díj összege 30%-ának megfizetése alól mentesít. A kedvezményben részesültek körét az önkormányzat és a közszolgáltató szóbeli megállapodása alapján az önkormányzat jelöli ki, életkor és szociális helyzet alapján.
Megállapítom, hogy a kedvezmény megadásának feltételeit sem a rendelet, sem az önkormányzat és a közszolgáltató között a hulladékszállítási közszolgáltatás ellátása körében kötött szerződés nem tartalmazza, ez pusztán a kialakult gyakorlat. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.) szerint a  települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg – egyebek mellett „az esetleges kedvezmények eseteit” (23. § f)). Az, hogy a kedvezmények köre nincs rögzítve a rendeletben, az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.
Hasonló problémát vet fel az is, hogy a rendelet az üresen álló házas ingatlanok tulajdonosai számára nem teszi lehetővé a hulladékszállítás szüneteltetését, míg a gyakorlatban mégis lehet élni ezzel a lehetőséggel. A jegyző tájékoztatása szerint ugyanis, az üresen álló ingatlan tulajdonosának kell kérnie a közszolgáltatótól a szünetelést, amely egy hónapnál hosszabb ideig üresen álló épület esetén engedélyezi a hulladékszállítás szünetelését. (A beépítetlen ingatlanok esetén a rendelet – 5. §-ának (3) bekezdése - kimondja, hogy az ingatlantulajdonost nem terheli az ingatlanán keletkező hulladék gyűjtése, a közszolgáltatónak való átadása és a díj megfizetésének kötelezettsége, abban az esetben, ha az adott ingatlanon nem tartózkodik és ott hulladék sem keletkezik.)
Ebből következően a rendelet – mely nem biztosítja a szünetelés lehetőségét – és a közszolgáltató gyakorlata – mely lehetővé teszi azt - ellentétben állnak egymással.
Hasonlóan az előzőekben megállapítottakhoz, a szabályozás hiánya itt is a Hgt. fentiekben idézett szakaszával – miszerint „a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: (…) az esetleges kedvezmények eseteit (23. § f) pont) – ellentétes, ezért visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével.
Úgyszintén ellentétben áll a jegyző tájékoztatása és a rendelet szabályozása a hétvégi házas ingatlanok tulajdonosainak díjfizetésével. Sem a rendelet, sem pedig a díjszabást megállapító rendelet nem tartalmaz a hétvégi házas ingatlanok tulajdonosainak díjfizetési kötelezettségeire vonatkozó eltérést az állandó lakosok ugyanezen kötelezettségeitől. Ezzel szemben a jegyző írásbeli tájékoztatása szerint a „hétvégi-ház tulajdonosok – azaz az életvitelszerűen nem itt élők – fél évre fizetnek szemétszállítási díjat”. A munkatársam telefonon tájékoztatást kért az önkormányzat egy munkatársától, annak tisztázására, hogy a fél évre fizetendő hulladékszállítási díj hol került szabályozásra. A tájékoztatás alapján egyértelmű, hogy a hétvégi házak tulajdonosai számára megállapított díj nincs szabályozva sehol, ez az önkormányzat által kialakított gyakorlat.
Az önkormányzatnak az a gyakorlata, hogy a hétvégi házak tulajdonosai számára az állandó lakosoktól eltérő, kedvezőbb díjat állapít meg, megfelel a Hgt. 25. §-ának (2) bekezdésében foglaltaknak. Eszerint ugyanis az üdülőingatlanok tulajdonosai esetében a közszolgáltatási díjat a település jellegére tekintettel az állandó lakóingatlanok tulajdonosaira meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani. Azonban ellentétes a Hgt. 23. §-ának f) pontjával – amely kimondja, hogy a képviselő-testületnek az önkormányzati rendeletben kell megállapítania az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget - az, hogy a hétvégi házas ingatlanok tulajdonosainak díjfizetési kötelezettsége nem került megfogalmazásra a rendeletben, a számukra megállapított díj mértéke pedig nincs rögzítve a díjszabást megállapító rendeletben sem. Ez az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.
Mind a három fentiekben elemzett esetben utalnék az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatára, mely leszögezte, hogy a „jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.”
Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 25. §-a alapján felkérem a Tolna Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja felül a díjszabást megállapító rendeletet, valamint a rendelet előírásai és a gyakorlatban alkalmazott megoldások közötti eltéréseket, és annak eredményétől függően kezdeményezze a rendeletek módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 25. §-ában foglaltak alapján 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2003. június 5.

Takács Albert