Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc
				           	                                       Endrődiné Dr. Faragó Zsuzsanna

J E L E N T É S
az OBH 4290/2002. számú ügyhöz

Az eljárás megindítása

Az Országgyűlési Biztosok Hivatala 2002. szeptember 24-26. között általános vizsgálatot végzett Győr-Moson-Sopron megyében. Ennek keretében került sor a földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény (Fkbtv.) egyes kérdései végrehajtásának vizsgálatára a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Győr-Moson-Sopron Megyei Földművelésügyi Hivatalánál (FM Hivatal). 

A hivatalból indított vizsgálat célja volt annak feltárása, hogy a részaránytulajdonnak megfelelő termőföld kiadási munka hol tart a megyében; hány aranykorona értékű termőföld vár még kiadásra; mely időpontban várható az utolsó földkiadási határozat FM Hivatal által történő kiadmányozása. A vizsgálat kiterjedt arra is, hogy a 4000 Ft/aranykorona érték szerinti kártalanítás hány aranykorona értékű részaránytulajdont érintett, illetve, hogy az arra jogosult részaránytulajdonosok a nemzeti földalapból mekkora aranykorona értékű termőföldet igényeltek; továbbá arra is, hogy az FM Hivatal által árverésre bocsátott termőföldek értékesítése hogyan alakult; s hogy az FM Hivatal által vezetett sorsolások ellen a jogosultak éltek-e kifogással (jogorvoslattal). 

Az FM Hivatal vezetőjének távollétében helyetteseivatal veH és az Igazgatási-, valamint a Gazdasági Osztály vezetője adott tájékoztatást a törvény végrehajtásának tapasztalatairól és bocsátott a vizsgálók rendelkezésére iratokat, adatokat. 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

A földkiadásra vonatkozó alapvető szabályokat az 1993. január 23. napján hatályba lépett - s ezt követően többször módosított - Fkbtv. tartalmazza. 

Az Fkbtv. 2. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "A részarány-földtulajdonként nyilvántartott termőföldekkel kapcsolatos - e törvényben meghatározott - ügyekben a részarány-földtulajdonosok közgyűlése által megválasztott földkiadó bizottság jár el."

Az Fkbtv. 5. § (1) bekezdése szerint "A földkiadási eljárás a részarány-földtulajdonos kérelmére indul. A földkiadási kérelmet a részarány-földtulajdonos e törvény hatálybalépését követő 60 napon belül nyújthatja be a földjét használó szövetkezet gazdálkodási területén működő földkiadó bizottságnál."

Az Fkbtv. 7/A. § (3) bekezdése azt rendeli, hogy "Ha a részarány-tulajdon rendezésére elkülönített földalapok AK értéke és a szövetkezetnél a földkiadásra még fel nem használt és a részarány-földtulajdon kiadására felhasználható egyéb területek nem fedezik az igényeket, azok a részarány-tulajdonosok, akik kérelmüket az 5. § (1) bekezdése szerinti határidőben nem nyújtották be, vagy igényüket rajtuk kívül álló okból nem elégítették ki, az államtól kártalanításra jogosultak 4000 Ft/AK értékben."

A. (4) bekezdés előírja, "A földhivatal az adott szövetkezetet érintő valamennyi földkiadással kapcsolatos ingatlan-nyilvántartási bejegyzésről az utolsó határozat jogerőre emelkedését követő 60 napon belül értesíti az illetékes FM hivatalt. Az FM hivatal az értesítés alapján határozattal dönt a (3) bekezdés szerinti kártalanításról."

Az Fkbtv. 9/A. § (4) bekezdése úgy szól, hogy "Amennyiben a földkiadó bizottság kötelezettséget vállal arra, hogy a folyamatban lévő ügyeket 1996. december 31-ig befejezi, a működése - feltéve, hogy a részarány-földtulajdonosok közgyűlése a (3) bekezdés szerint másképp nem döntött - eddig az időpontig meghosszabbodik. A földkiadó bizottság erről az illetékes FM hivatalt értesíti."

Az Fkbtv. 9/B. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Ha a földkiadó bizottság a feladatainak végrehajtását a 9/A. § (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá a (4) bekezdésében meghatározott határidőig sem fejezi be, vagy a közgyűlés még ezt megelőzően megállapítja megszűnését, a földkiadó bizottság a még jogerős határozattal le nem zárt, folyamatban levő földkiadási ügyeket átteszi az FM hivatalhoz."

A (3) bekezdés szerint "A földkiadó bizottság az eljárása során keletkezett iratokat a megszűnésétől számított 15 napon belül köteles áttenni az FM hivatalhoz. Az iratok megőrzéséről az FM hivatal gondoskodik."

A (4) bekezdés úgy szól, hogy "A földkiadás során az FM hivatal az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályai szerint jár el."

Az Fkbtv. 9/C. § (1) bekezdése szerint "Azon részarány-tulajdonosok részére, akik az 5/B. § (1)-(2) bekezdése szerinti határidőben kérték részarány-tulajdonuk önálló ingatlanként történő kiadását az FM Hivatal nyilvános sorsolást tart a földek kiadását illetően, amelynek során a nyilvántartott AK értékeik figyelembevételével a földrészletek vonatkozásában kizárólag a kiosztási sorrendet állapítja meg."

A (10) bekezdés úgy rendelkezik, hogy "A sorsolás szabálytalan lebonyolítása ellen az, akinek jogos érdekét érinti vagy sérti, törvénysértésre hivatkozással a sorsolás lebonyolítását követő 48 órán belül kifogást nyújthat be az illetékes FM hivatalnál a Fővárosi és Pest Megyei Földművelésügyi Hivatalhoz címezve."

Az Fkbtv. 9/D. § (1) bekezdése deklarálja, hogy "Aki az 5/B. § (1) szerinti határidőben nem nyújtott be kérelmet a még kiadatlan igazolt Ak értéke ellenében - választása szerint - a Nemzeti Földalap földkészletéből termőföldet igényelhet vagy pénzbeni kártalanításra tarthat igényt 4000 Ft/AK értékben."

Az Fkbtv. 12. § (5) bekezdése arról rendelkezik, hogy "A szövetkezet használatában lévő, vagyonnevesítéssel nem érintett, kivett területeket (felhagyott külszíni bányák, tavak, vízállások, mocsarak, holtágak stb.) és a halastavakat a részarány-tulajdonú földek kiadására fel kell használni, azonban a jogosult az ingatlan elfogadására nem kötelezhető. Az ingatlanok tényleges művelési ágát meg kell állapítani, a földminősítést el kell végezni, ha pedig ez nem lehetséges, a területet a település legalacsonyabb AK értékű szántó, a halastavat a legmagasabb AK értékű szántó AK értékével kell figyelembe venni. A halastóban lévő halállomány értéke, valamint a halastó létesítéséhez szükséges építmények értéke AK értékben ki nem fejezett értéknövekedésnek minősül. A tulajdonjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzése során a földrészletet a tényleges állapot szerint kell a nyilvántartásba felvenni.

A (6) bekezdés rendelkezései szerint: "Amennyiben további AK hiány kielégítéséhez már nem szükséges, az (5) bekezdésben megjelölt ingatlanokat az Ámt. 25/A. §-ában foglaltak figyelembevételével árverésen kell értékesíteni."

A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény (Ámt.) 25. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A Kpt. szerinti, árverésre való kijelöléssel nem érintett valamennyi földet a tagok, a Kpt. 17. §-ában meghatározott mértékű földet pedig a tagok és az alkalmazottak tulajdonába kell adni, kivéve, ha a jogosult e jogáról lemond. A tulajdonba adásra a vagyonnevesítés szabályait kell megfelelően alkalmazni."

A (3) bekezdés szerint "A Kpt. szerinti árverés lebonyolítása után megmaradó szövetkezeti tulajdonú földet a vagyonnevesítés szabályainak megfelelő alkalmazásával a tagok tulajdonába kell adni."

Az Ámt. 25/A. § (1) bekezdése azt rögzíti, hogy "Ha a jogutód nélkül megszűnt, illetve a törvény hatálybalépését követően megszűnő szövetkezet után marad fel nem osztott termőföldvagyon, azt az FM hivatal árverésen értékesíti."

A (2) bekezdés azt rendeli, hogy "Ha a részarány-tulajdon kielégítését követően 100 AK-nál kisebb értékű földterület marad a szövetkezet használatában, és ennek felosztása során az egy főre jutó hányad a 0,5 AK-t nem éri el, az FM hivatal az (1) bekezdésben foglaltak szerint jár el."

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. §-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."

A (2) bekezdés szerint "Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles."

Az (5) bekezdés úgy szól, hogy "Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására."

Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."

Az (5) bekezdés azt rendeli, hogy "Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell."

A vizsgálat feltárta, hogy a földkiadó bizottságok tevékenysége a megyében lévő 82 gazdálkodó egység gazdálkodási területén lévő termőföldek kiadására terjed ki. A földkiadó bizottságok működésük megszűnéséig - 1996. december 31. napjáig - a megye településein elhelyezkedő termőföldekből a részarány föld-magántulajdonosokat megillető 2,8 millió aranykorona értéknek megfelelő földből 1.987.000 aranykorona értékű földet adtak ki. 

A földkiadó bizottságok tevékenységének megszűnését követően a földkiadási feladatokat a 82 gazdálkodó egység gazdálkodási területén 1997. január 1. napjától az FM hivatalok vették át, s a földkiadó bizottságok által még ki nem adott részaránytulajdonnak megfelelő 913.000 aranykorona értékű föld kiadása is feladataikat szaporította. 

A Megyei FM Hivatal 1997. január 1. napjától a már említett 913.000 aranykorona értékű termőföldből az elmúlt közel 6 év alatt 883.000 aranykorona értékű földet - ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozattal - már kiadott, (melynek következtében a beviteli kötelezettség alapján keletkezett, valamint az 1991. évi XXV. törvény 17. §-a alapján juttatott részaránytulajdonnak megfelelő összes föld már kiadásra került), így a továbbiakban 30.400 aranykorona értékű (kizárólag maradványföldekből: a 1992. évi II. törvény 25. §-a alapján keletkezett) részaránytulajdonnak megfelelő termőföld vár kiadásra.

Az említett 30.400 aranykorona értékű részaránytulajdonnak megfelelő termőföld határozattal való kiadása a megyében lévő 82 gazdálkodó egységből 29 gazdálkodó egységet érint, mivelhogy további 37 gazdálkodó egység gazdálkodási területét érintően a földkiadási munka teljesen befejeződött, s további 16 gazdálkodó egység gazdálkodási területén már csak a nemzeti földalapnak történő termőföldátadás jelent megoldandó feladatot, ha az adott termőföld fogadására a nemzeti földalap már felkészült. 

Arra a kérdésre, hogy az említett maradványföldekből keletkezett részaránytulajdonnak megfelelő föld teljes mértékben való kiadására - azaz az idézett törvényhely szerinti utolsó földkiadásról rendelkező földkiadást teljesítő FM hivatali határozat kiadmányozására - várhatóan mikor kerül sor, az FM Hivatal képviselői azt a tájékoztatást adták, hogy az utolsó földkiadási határozat kiadmányozására azon időpontot követő 3-4 hónapon belül kerülhet sor, mely időpontban az említett 30.400 aranykorona értékű föld kiadásával járó pénzeszközöket, mint forrást, a költségvetés biztosítja. 

A kapott tájékoztatás szerint a hiányzó összeg mintegy 21.000.000 magyar forint, melynek biztosítását az FM Hivatal a felügyeleti szervétől 2002. II. negyedévében írásban is kérte, azonban e kérésének teljesítése a mai napig nem járt eredménnyel. 

A vizsgálókban nem merült fel kétség atekintetben, hogy az FM Hivatal ez év végéig az utolsó földkiadási határozatot is kiadmányozhatta volna, a földkiadás költségét jelentő forrás megfelelő időben való biztosítása esetén. 

A vizsgálat során az is megállapítható volt, hogy az Fkbtv. 7/A. § (3) bekezdésében írt jogosultaknak járó aranykoronánkénti 4000 Ft-tal való kártalanítás 643 aranykorona értéknek megfelelő termőföldre terjed ki, mely az FM ivatal HHivatalHivatal által határozattal kiadott termőföldek aranykorona értékéhez viszonyítva számottevőnek nem tekinthető. E kártalanítási kötelezettség teljesítését az FM ivatal HHivatalHivatal eredményesen oldotta meg, mint ahogy az Fkbtv. 12. § (6) bekezdése, illetve az Ámt. 25/A. §-a szerinti földek árverésen való értékesítését is. 

A vizsgálat azt is megállapította, hogy a hivatalnál nem fordult elő olyan arra jogosult részaránytulajdonos által előterjesztett kérelem, mely a nemzeti földalap földkészletéből részaránytulajdona fejében való földkiadás teljesítésére irányult volna. Ugyanez a megállapítás vonatkozik a földkiadás során az FM ivatal HHivatalHivatal által végzett sorsolás ellen 48 órán belül benyújtható kifogásra (jogorvoslat) is. 

Megállapítható volt, hogy a vizsgált törvényi rendelkezések végrehajtására az FM ivatal HHivatalHivatal - és annak földkiadással foglalkozó - munkatársai felkészültek, a sokoldalú és többirányú feladatot jelentő földkiadási munkát a törvény rendelkezéseinek figyelembevételével végzik. Tapasztalható volt az is, hogy az FM ivatal HHivatalHivatal a földkiadási feladatokat a Megyei Földhivatallal együttműködve, eredményesen oldja meg. 

A vizsgálat megállapította, hogy a földkiadási munka végzéséhez szükséges pénzügyi forrás folyamatos biztosításának hiányában az FM ivatal HHivatalHivatal földkiadási tevékenységének nemcsak a lendülete tört meg, hanem a még ki nem adott 30.400 aranykorona részaránytulajdonnak megfelelő föld kiadására vonatkozó földkiadási határozatok folyamatos kiadmányozását is hónapok óta lehetetlenné tette. A földkiadási munka továbbfolytatásához szükséges pénzügyi fedezet hiánya miatt a jogosult részaránytulajdonosok az őket megillető termőföldhöz - földkiadási határozat határidőben való kiadmányozásának hiányában - nem juthatnak hozzá. A forrás biztosításának elmulasztása sérti a jogosult részaránytulajdonosok tulajdonhoz való jogát (Alk. 13. § (1) bek.), mivelhogy tulajdonosi jogaikat földkiadási határozat hiányában konkrét helyrajzi számmal rendelkező termőföldön nem gyakorolhatják. Ugyanakkor ez a mulasztás sérti panaszosoknak a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogát is (Alk. 2. § (1) bek.), mivelhogy forrás hiányában az eljárás kiszámíthatatlanná vált, s így az említett alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idéz elő.

A vizsgálat hivatkozik az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.11.) AB számú határozatának indokolására, mely szerint "A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."

A már említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság mindaddig fennáll, míg a határidőben kiadni elmulasztott földkiadási határozatok kiadásához szükséges pénzügyi forrást - a felügyeleti szerv - az FM ivatal HHivatalHivatal részére nem biztosítja. Figyelemmel arra, hogy az FM ivatal HHivatalHivatal által kiadmányozni elmulasztott földkiadási határozatok előkészítéséhez szükséges pénzügyi fedezet biztosításának hiánya nem az FM ivatal HHivatalHivatal mulasztásának következménye, a következő ajánlást teszem.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1), (2) bekezdésére való hivatkozással felkérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter urat az FM ivatal HHivatalHivatal által végzendő földkiadási munka és annak során hozandó határozatok kiadmányozásához hiányzó pénzügyi fedezet soron kívüli biztosítását jelentő intézkedés haladéktalan meghozatalára, s arra is, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi álláspontjáról - jelentésem kézhezvételét követő 30 napon belül - írásban tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével az FM ivatal HHivatalHivatalt is tájékoztattam. 

B u d a p e s t , 2002. október "      "

                                                                                                            Lenkovics Barnabás