OBH 3875/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása
A Menhely Alapítvány Intézményvezetője panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, amelyben a fővárosi önkormányzatok okmányirodáinak a hajléktalan ügyfelekkel szemben tanúsított eljárását kifogásolta a személyazonosító okmányok kiadásával kapcsolatban. Különösen sérelmesnek tartotta azt a gyakorlatot, hogy több kerületben elutasítják és másik kerületi okmányirodához irányítják az ügyfeleket, előre meghatározzák, hogy hány hajléktalan ügyféllel foglalkoznak, és a költségmentesség iránti kérelmük elbírálásáig nem adnak ki számukra személyazonosító igazolványt.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvéhez szorosan kötődő tisztességes eljárás követelménye, az Alkotmány 64. §-ában biztosított kérelem előterjesztéséhez való jog, és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmének a gyanúja miatt vizsgálatot indítottam. 
Levélben fordultam a fővárosi kerületi önkormányzatok jegyzőihez, amelyben az okmányirodák e tevékenységéről - a panaszban felvetett problémák kiemelésével - részletes tájékoztatásukat kértem. A válaszadás megkönnyítése érdekében a következő szempontok figyelembevételét javasoltam:

A  személyazonosító igazolványok kiadásának a gyakorlata:
-	a 2002. szeptember hónapi adatok alapján hány állandó személyazonosító igazolvány iránti kérelmet  nyújtottak be az okmányirodához;
-	a kérelmezők közül hány fő az, aki személyesen jelent meg;
a) hány fő helyett járt el meghatalmazottja;
b) amennyiben a hajléktalanokat civil szervezetek segítik az okmányaik beszerzésében, ez hogyan alakítja a hajléktalanok  részére történő személyazonosító okmányok kiadását; 
-	átlagosan egy ügyfélfogadási napon hány kérelmet nyújtottak be;
-	a jogszabályban előírt, a személyazonosságot igazoló okmányok hiánya miatt az újbóli visszahívás az okmányiroda által egy előre meghatározott időpontban történik-e, vagy bármelyik ügyfélfogadási napon;
-	a költségmentesség iránti kérelem elbírálása hogyan történik, 
-	a fenti időszakban hány ideiglenes személyazonosító igazolvány kiadását kérték, és ezeket hogyan teljesítik.

A fővárosi kerületi jegyzők válaszai, illetve a közölt számadatok alapján az alábbiakat állapítottam meg.
Az érintett alkotmányos jog
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az ügy jogszabályi háttere
•	A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.)
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)
•	A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 
•	Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 
•	A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény
•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
•	A belügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet
•	A személyazonosító igazolvány kiadásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet
•	Az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló 256/2002. (XII. 26.) Korm. rendelet
•	Az okmányirodák működésének személyi és technikai feltételeiről szóló 58/1999. (XII. 30.) BM rendelet
•	A költségmentesség engedélyezésének alapjául szolgáló körülmények igazolásáról szóló 2/1968. (I. 24.) IM rendelet
A vizsgálat megállapításai
A megállapításaim részletezése előtt jelezni kívánom, hogy a hajléktalan személyekről az önkormányzatok elkülönített nyilvántartást nem vezetnek (az általam megadott szempontok sem erre irányultak), ezért a velük kapcsolatos ügyintézésről egzakt számadatok nem álltak rendelkezésemre. A Főváros egyes kerületei-, és a hajléktalan  intézmények területi elhelyezkedéséből adódóan ugyanakkor arra is következtetni lehet, hogy melyek azok a kerületek, amelyek gyakrabban foglalkoznak a hajléktalanok személyi okmányainak a kiadásával.
Az  ügymenet általános ismertetése során - ahol ez lehetséges - a fenti körülményekre külön is kitérek.
Az ajánlott szempontokra adott számszerű információkat az áttekinthetőség érdekében táblázatba foglaltam, amelyet a jelentés mellékleteként szerepeltetek. 
I. A személyazonosító okmányok kiadása iránti kérelmek benyújtása
A kétféle személyazonosító igazolvány (állandó és ideiglenes) kiadásával összefüggő hatósági ügyekben a fővárosban első fokon a kerületi önkormányzat jegyzője jár el. A személyazonosító igazolványok kiadását a főpolgármesteri hivatalon belül elkülönült, és az e célra létrehozott szervezeteknél, az okmányirodáknál lehet kérni. A jogszabály külön rendelkezik az állandó, valamint az ideiglenes személyazonosító igazolvány kiadásának a feltételeiről, továbbá eltérő eljárási szabályokat állapít meg az állandó és az ideiglenes személyazonosító igazolvány kiadására vonatkozóan.
Az állandó személyazonosító igazolvány kiadására irányuló eljárásban a kérelmező - meghatározott eseteket kivéve - személyesen jár el. Kivételnek tekinthetők az egészségügyi okból akadályozott, a szabadságvesztés büntetését töltő, a kényszergyógykezelt, az ideiglenesen kényszergyógykezelt, valamint az előzetes letartóztatásban lévő személyek, akik kérelmüket meghatalmazott útján terjeszthetik elő.
Tekintettel arra, hogy a jogszabály az ügyfél személyes eljárását írja elő, így a kivételes szabályhoz igazodóan igen kis számú ügyben fordul elő, hogy a kérelem elintézésére meghatalmazott útján kerül sor. Ezt a mellékelt táblázat adatai is alátámasztják.
A fővárosban a vizsgált időszakban benyújtott kérelmek száma 13.466 volt, és megállapítható, hogy ez a szám kerületenként igen nagy szóródást mutat. Így a legkevesebb kérelem 131, míg a legtöbb 1302 volt.
Az ügyfélfogadás megszervezését áttekintve megállapítottam, hogy a kerületek többsége a hét munkanapjain folyamatos ügyfélfogadást tart és az ügyfelek bármelyik munkanapon felkereshetik az okmányirodákat. Kiemelésre érdemes, hogy a kiugróan nagy számú személyazonosító igazolvány iránti kérelmeket fogadó kerületek mindegyike a fentiek szerint működteti az okmányirodáját.
A panaszban foglalt kifogások, amelyek a hajléktalan ügyfelek fogadására vonatkoznak, két, lényeges kérdés köré csoportosíthatók. Az egyik szerint: valóban megállapítható-e az, hogy az ő esetükben csak egy előre meghatározott létszámban történik az ügyfélfogadás. A másik esetben: valóban gyakorlat-e, hogy a megjelenésük szerinti kerületi okmányiroda nem fogadja őket, hanem másik kerületi okmányirodába irányítják őket. 
Az ügyfelek várakozási idejét, illetve a ügyeik végleges elintézését nagyban befolyásolja az a körülmény, hogy az okmányirodák meghatározzák-e előre az egy ügyfélfogadási napon fogadható ügyfeleik számát. A válaszok alapján általánosnak mondható, hogy napi limitet nem alkalmaznak, a várakozás idejét kizárólag az szabja meg, hogy ki, milyen időpontban jelenik meg az okmányirodán. Ennek a "sorrendbe való állítását" a napi sorszámkiadó automaták biztosítják. Előre történő sorszám kiadás nincs. Abban az esetben, ha valamilyen oknál fogva további iratok beszerzése - amelyek a beadott kérelmek kötelező mellékleteit képezik - válik szükségessé, úgy természetesen ismételten fel kell keresni az okmányirodát, amely bármelyik ügyfélfogadási időben megtörténhet. Ezzel ún. időre történő visszahívás kiküszöbölhetővé válik. Az általánostól eltérő gyakorlat csak egy-két kerületnél volt tapasztalható, ahol az ügyféllel előzetesen egyeztetett időpontban is - amely történhet telefonon, illetve az okmányiroda előterében működtetett reception - lehet benyújtani személyazonosító igazolvány kiadása iránti kérelmet. Az indok minden esetben ennél a gyakorlatnál az, hogy a várakozási idő kiküszöbölésre kerüljön.
A kapott információk alapján egyértelműen kizárható,  és az előzőekben bemutatott általános ügyfélfogadási gyakorlatból is ez következik, hogy egy adott létszámkerethez nem kötött az  ügyfélfogadás, azaz a fogadható hajléktalan ügyfelek számának a limitálása nem valósul meg.
Az ügyfelek fogadásának a helyi gyakorlata nem vonatkoztatható el attól a kérdéstől, hogy a benyújtott kérelmek alkalmasak-e az elbírálásra, és a személyazonosító igazolványok jogszerű kiadását lehetővé teszik-e. 
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy a hajléktalan ügyfelekre a leginkább jellemző, hogy a személyazonosságukat igazoló egyéb okmányokkal nem rendelkeznek, sokszor a korábban már kiadott ideiglenes személyazonosító igazolványuk sincs a birtokukban.
Több kerületi tájékoztatás szerint is előfordul, hogy évente 2-3-szor - olyan jelzés is érkezett, hogy havonta többször - jelennek meg a hajléktalan ügyfelek a birtokukból folyamatosan kikerülő okmányok pótlására.
Mindezek alapján kiemelt jelentőséggel bír a hajléktalanok segítésével foglalkozó civil szervezetek, így a panaszos Menhely Alapítvány közreműködése is az okmányirodai ügyek intézésében. A kerületi jegyzők válaszai alapján ez több kerületben is megvalósul, így például általában előzetesen telefonon érdeklődnek az okmányok kiadásának feltételeiről, és a későbbiekben pedig a költségmentesség elbírálásához igazolják a kérelmező hajléktalan státuszát, illetve azt, hogy jövedelemmel nem rendelkeznek. Az okmányirodák egybehangzóan jónak tartották a hajléktalanokat segítő civil szervezetekkel (Menhely Alapítvány, Máltai Szeretetszolgálat) való együttműködést.
A VII. kerületi önkormányzat azonban néhány felmerült probléma megoldása érdekében javasolta, hogy az állandó személyazonosító igazolvány pótlásához szükséges okmányokról, amelyeknek a bemutatása szükséges (születési anyakönyvi kivonat, házassági anyakönyvi kivonat) a civil szervezetek is adjanak tájékoztatást és azok beszerzéséhez nyújtsanak segítséget. Természetesen akiknek az iratai az adott  kerületben beszerezhetők, mert ott születtek, vagy ott kötöttek házasságot, az okmányiroda saját maga gondoskodik az iratok megkéréséről. A Menhely Alapítvány felé kérésként fogalmazta meg a kerületi önkormányzat, hogy az okmányirodát az alapítvány előzetesen értesítse a nyári zárva tartásának az időpontjáról, és közölje, hogy mely szervezet és hol jogosult illetékmentességet igazolni a hajléktalanok kérelmeinek az elbírálásához.
A hajléktalan ügyfelek fogadását közvetlenül érintő másik körülmény megismerése érdekében - nevezetesen, hogy az ügyfeleket egyes okmányirodák másik kerületi okmányirodákhoz küldik -  a jegyzői körlevélben konkrét választ kértem.
A II; az V; a VIII; és a XX. kerületi önkormányzat tájékoztatása szerint a hajléktalan ügyfeleket más társhatóságok hozzájuk irányítják. Az átirányító kerületi okmányirodákat egyik esetben sem nevezik meg a válaszukban, ezért tényként csak a közlést lehet rögzíteni. Ez alátámasztja a panasznak azt a részét, hogy "szóban elutasítják őket, menjen máshová személyi igazolványt készíteni".
A előzőek miatt az eljáró kerületi okmányirodák megnevezése nélkül, általánosságban megállapítható, hogy a hajléktalan ügyfeleket átirányító önkormányzatok magatartása alkotmányos visszásságot idéz elő, és e miatt  sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéhez szorosan kötődő tisztességes eljárás követelménye, az Alkotmány 64. §-ában biztosított kérelem előterjesztéséhez való jog, valamint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott diszkrimináció tilalma.
II. A költségmentesség iránti kérelmek elbírálása
A megküldött válaszok alapján mindenekelőtt megállapítható, hogy általánosságban az eljárási illeték meg nem fizetése a személyazonosító okmányok kiadásának nem akadálya, feltéve, hogy az ügyfél költségmentesség iránti kérelmet terjeszt elő. A kérelmek elbírálása azonnal megtörténik, és egyidejűleg az ideiglenes személyazonosító igazolvány is kiadásra kerül. Ez a hajléktalan személyek esetében kiemelt jelentőségű, mivel ők többnyire semmilyen más, a személyazonosságukat igazoló okmánnyal nem rendelkeznek.
A költségmentesség iránti kérelmek elbírálásának a módjáról adott tájékoztatás mellett több kerületi önkormányzat közölte a benyújtott kérelmek számát is, amelyet a jelentés melléklete is tartalmaz. Ez a szám  - a bevezetőben jelzett nyilvántartás hiánya miatt - nem csak  a hajléktalanok által benyújtott költségmentesség iránti kérelmek számát mutatja.
A civil szervezetek is nagyban segítik a mentességi kérelmek soron kívüli elbírálását, mivel  az egyes igazolások - így például a munkanélküliségről  szóló és a munkaügyi központok által kiállított regisztrációs igazolások -  beszerzéséhez segítséget nyújtanak, illetve maguk a civil szervezetek is igazolják a hajléktalanság tényét.
A kérelmek elbírálásának a jogszabályi hátterét vizsgálva megállapítható, hogy az Áe. vonatkozó szabálya alapján: annak a magánszemélynek, aki kereseti, jövedelmi és vagyoni viszonya miatt az eljárás költségét vagy egy részét nem képes viselni, az államigazgatási szerv teljes vagy részleges költségmentességet (illeték és az eljárási költség viselése alóli mentesség) engedélyezhet. A fővárosi okmányirodák a kérelmek elbírálásánál a költségmentesség engedélyezésének a szabályairól szóló 2/1968. (II. 24.) IM rendeletet jelölték meg alkalmazott jogszabályként. A hivatkozott rendelet a Pp. 88. §-ában kapott felhatalmazás alapján a bírósági eljárásban alkalmazott - többek között -  költségmentesség előfeltételeire, engedélyezésére, valamint visszavonására vonatkozó szabályokat tartalmazza, és a tárgyi hatálya nem terjed ki a közigazgatási eljárásokra. 
A kérelmek elbírálása során  egyes kerületi önkormányzatok gyakorlatában az is előfordult, hogy korlátozták a költségmentesség iránti kérelmek teljesítését, illetve az eljárás szabályairól jegyzői intézkedés rendelkezett. Ezeknél a kerületeknél az a tapasztalat, hogy a hajléktalanok egy része havonta, ismétlődő rendszerességgel igényel személyazonosító igazolványt, minden esetben kérve a költségmentességet is. Olyan információ is érkezett, hogy a hajléktalanoktól 1000-2000 Ft-ért megvásárolják a személyazonosító igazolványokat, amelyeknek mint "elveszett okmányoknak" a pótlását kérik.
A fentiekben részletezett eljárások - megítélésem szerint - alkotmányossági aggályokat vetnek fel a következők miatt. 
A már hivatkozott IM rendelet szabályai csak az analógia alkalmazására adhatnak alkalmat, mivel a rendelet hatálya a közigazgatási eljárásokra nem terjed ki.
Az önkormányzat tisztségviselőjének az ún. belső intézkedése csak az általa vezetett polgármesteri hivatal szervezeti működésére vonatkozóan állapíthat meg szabályokat, az állampolgárok életviszonyaira vonatkozóan nem tartalmazhat rendelkezéseket. Az ilyen gyakorlat ellentétes a Jat-ban meghatározott jogforrási hierarchiával és a jogforrások tartalmi követelményeivel.
A fentiek miatt a kérelmek elbírálásának gyakorlata, a jogi szabályozás hiányára tekintettel alkotmányos visszásságot idéz elő az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből következő jogbiztonság sérelmével, és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott diszkrimináció tilalmával összefüggésben.
A vizsgálati megállapításaimban részletezett alkotmányos visszásságok orvoslására az Obtv. 20. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömben eljárva az alábbi ajánlást teszem.
Ajánlás
Felkérem a Belügyminisztert, hogy  a személyazonosító okmányok kiadása iránti kérelmek benyújtásánál, illetve az ehhez szorosan kapcsolódó hajléktalan ügyfelek fogadásánál tapasztalt alkotmányos jogsérelmek megszüntetése érdekében tegye meg a hatáskörébe tartozó  intézkedéseket.
Felkérem továbbá, hogy a személyi és tárgyi feltételek hiányát kifogásoló kerületi önkormányzat esetében nyújtson segítséget az okmányirodai feladatok ellátása során felmerült problémák megoldásához. ("III. Egyéb megállapítások" című fejezet, a kerületi önkormányzat tájékoztatását a jelentésemhez mellékelem.)
Kérem, hogy az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.
A költségmentesség iránti kérelmek elbírálásánál tapasztalt jogalkalmazási gyakorlatról kifejtett álláspontom alapján az Obtv. 25. §-ában foglalt intézkedési lehetőségemre tekintettel az alábbi javaslatot teszem:
Javaslat
Felkérem a Belügyminisztert, hogy gondoskodjon az önkormányzatok jegyzőinek a tevékenységi körébe tartozó, a személyazonosító okmányok kiadásával kapcsolatos eljárás részét képező költségmentesség engedélyezésének feltételeit megállapító jogi szabályozás kiadásának előkészítéséről.   
Kérem, hogy a javaslatra vonatkozó érdemi állásfoglalásáról, illetve az esetleges intézkedéséről 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjen. 
III. Egyéb megállapítások 
A Menhely Alapítvány panaszának a kivizsgálását segítő válaszok feldolgozásán kívül az okmányirodák ügyfélfogadásával kapcsolatban egyéb észrevételek is érkeztek, amelyeknek  rövid összefoglalását indokoltnak tartom.  Ezek a következők:
Az egyik kerületi tájékoztatásban az is megfogalmazódott, hogy az első alkalommal kiadott, újtípusú személyazonosító okmányokat, így  a személyazonosító okmány mellett a lakcímet igazoló hatósági igazolványokat is gyakran elvesztik a hajléktalan személyek. Ez utóbbi pótlása azonban csak az állandó lakó-, illetve tartózkodási hely szerinti okmányirodán történhet, ellentétben a személyazonosító igazolvány kiadásával.
A kerületi önkormányzatok többsége arról számolt be, hogy a helyi igényekhez a legjobban alkalmazkodó ügyfélfogadási időben és ügyintézői létszámmal megfelelően tudják biztosítani a állampolgároknak - és ezen belül a hajléktalan személyeknek - a személyi okmányokkal történő ellátását.
Egy kerületi önkormányzat arról informált, hogy a  hajléktalanokat ellátó intézmények, így a hajléktalan szállók, kisegítő intézmények helyi jelenléte miatt csak nagy nehézségek árán tudja biztosítani a rendkívül magas számban jelentkező ellopott vagy elveszett  okmányok pótlását.

Budapest, 2002. december 12.

Takács Albert