OBH 3696/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy Szeged Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) kiskorú gyermekével való apai kapcsolattartásának ügyében indokolatlanul lassan jár el, annak végrehajtása érdekében nem intézkedik.
A beadvánnyal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2.§-a (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz, valamint a 15.§-ban rögzített családhoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§-a (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
A gyámhivatal vezetőjétől az apai kapcsolattartással kapcsolatban keletkezett dokumentumok másolatának megküldését kértem, azokat áttanulmányoztam.
A megállapított tényállás
A panaszos és felesége házasságát Szeged Város Bírósága 1996. augusztus 26-án jogerőre emelkedett ítéletével felbontotta, ugyanekkor jóváhagyta az 1989-ben született gyermek tekintetébéen az apai kapcsolattartásra vonatkozó szülői egyezséget.
A panaszos először 2000. június 8-án kérte a gyámhivataltól, hogy a gyermek anyját figyelmeztesse az egyezség betartására, annak eredménytelensége esetén sújtsa pénzbírsággal, kérte a gyermekével való időszakos kapcsolattartás szabályozását is.  A gyámhivatal - sikertelenül - próbált a szülők között egyezséget létrehozni. A panaszos 2000 júliusában és szeptemberében ismét a gyámhivatal segítségét kérte. A hatóság pszichológus szakértőt rendelt ki annak vizsgálatára, hogy milyen a panaszos és a gyermek egymáshoz való viszonya, majd október 5-én szabályozta a panaszos gyermekével való folyamatos és időszakos kapcsolattartást. A panaszos a határozatot megfellebbezte, azt a másodfokon eljáró gyámhivatal december 1-jén kelt határozatával jóváhagyta.
A panaszos a határozat bírósági felülvizsgálatát kérte, a keresetet a Csongrád Megyei Bíróság - mint alaptalant - elutasította.
A panaszos 2001. április 22-én ismételten kérte, hogy a gyermekével való zavartalan kapcsolattartás érdekében a gyámhivatal mielőbb járjon el.
A gyámhivatal május 28-án az anyát figyelmeztette arra, hogy köteles betartani a gyermekük apai kapcsolattartását szabályozó gyámhivatali határozatot, továbbá arra is, hogy ha annak nem tesz eleget, ismételten kiszabható pénzbírsággal sújtható. A panaszost erről tájékoztatta.
A panaszos június 18-án a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalától  kérte az első fokon eljáró gyámhivatal eljárásának vizsgálatát. Kérelmét a gyámhivatalnál június 26-án iktatták, azt a megyei gyámhivatalhoz nem továbbították, így az apa panaszáról a megyei gyámhivatal csak késedelmesen szerzett tudomást.
A panaszos a gyámhivatalnál október 19-én iktatott levelében jelezte, hogy augusztus óta egyáltalán nem tud kapcsolatot tartani a gyermekével.
A megyei gyámhivatal az első fokú hatóság mulasztását az apai kapcsolattartás végrehajtása tekintetében november 19-én megállapította. Újabb mulasztás esetére kilátásba helyezte, hogy az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 4.§-ának (1) bekezdése alapján az első fokon eljáró hatóságot az eljárás lefolytatására fogja utasítani. Az október 19-én iktatott beadvánnyal kapcsolatban soron kívüli eljárást, továbbá tájékoztatást kért. A panaszost a válaszlevél tartalmáról tájékoztatta.
A gyermek édesanyját a gyámhivatal november 22-ére idézte. Az ekkor felvett jegyzőkönyv szerint az apai kapcsolattartás azért nem működött, mert a panaszos nem ment a gyerekért. Az anya azt nyilatkozta, hogy elő akarja segíteni az apai kapcsolattartást. A gyermek pedig jegyzőkönyvbe mondta, hogy szeretne az édesapjával találkozni.
Az anyával és a gyermekkel felvett jegyzőkönyv tartalmáról a gyámhivatal a megyei gyámhivatalt és a panaszost november 23-án tájékoztatta.
A panaszos december 22-én kelt válaszlevelében javasolta a kapcsolattartás lehetséges helyének és idejének a pontosítását.
December 30-án a panaszos a megyei gyámhivatalhoz benyújtott beadványában ismételten kifogásolta a gyámhivatal eljárását. Sérelmezte, hogy a meghallgatásról nem értesítették, a pszichiátriai kezelés alatt álló gyermeket szakember bevonása nélkül, édesanyja jelenlétében hallgatták meg. A megyei gyámhivatal 2002 februárjában megállapította,  az első fokú hatóság eljárása nem volt jogszabályszerű, mert a panaszosnak a kapcsolattartás végrehajtására irányuló kérelmét nem bírálta el, a panaszost nem hallgatta meg, így nem tudta tisztázni az elmaradt kapcsolattartások okait. A másodfokú hatóság utasította a gyámhivatalt az eljárás lefolytatására.
A gyámhivatal az apai kapcsolattartás végrehajtására 2001. október 19-én indult eljárásával kapcsolatban a panaszost meghallgatásra hívta 2002. január 21-ére, majd február 20-ára. A panaszos a postai küldeményeket átvette, de egyik időpontban sem jelent meg, igazolási kérelmet nem terjesztett elő, ezért a gyámhivatal 2002. március 12-én kelt határozatával az eljárást megszüntette.
A panaszos az arra nyitva álló határidőben nem élt jogorvoslati kérelemmel a határozat ellen, 2002. május 23-án azonban a megyei gyámhivatalhoz címzett beadványában kifogásolta a gyámhivatal eljárását. A másodfokon eljáró gyámhivatal megállapította, hogy az első fokú határozat jogszabálysértő volt, ezért azt 2002. július 10-én kelt határozatával felügyeleti jogkörében megsemmisítette, az első fokon eljáró hatóságot új eljárásra utasította.
A gyámhivatal szeptember 23-án kelt levelében tájékoztatta a panaszost, hogy a felettes szerv új eljárásra utasította. Kérte, hogy a tényállás tisztázása érdekében nyolc napon belül jelölje meg a kapcsolattartás zavartalan működését akadályozó körülményeket. A gyermek anyját október 2-ára idézte, a panaszost erről az időpontról tájékoztatta.
Szeptember 25-én a gyámhivatal a panaszos lakóhelye szerint illetékes Mórahalom Város Gyámhivatalát arra kérte, hogy a panaszost nyilatkoztassa az apai kapcsolattartás zavartalan működését akadályozó körülményekről. Az apával felvett jegyzőkönyvet a társhatóság október 28-án postázta a gyámhivatalnak. A panaszos nyilatkozata szerint 2001 augusztusa után azért nem ment a lányáért, mert minden alkalommal tanúkat kellett volna vinnie, nem akarta magát örökösen vádaknak és rágalmazásoknak kitenni. 2002 júniusa óta ismét van kapcsolata a gyermekkel, azóta a hétvégeket a kislány a panaszossal és annak új családjával tölti.
Október 2-án a gyermek anyja megjelent a gyámhivatalban. Jegyzőkönyvi nyilatkozatában megerősítette a panaszos állítását, mely szerint a panaszosnak a gyermekkel 2002. január 1-je és július 30-a között azért nem volt kapcsolata, mert a panaszos a kapcsolattartási időpontokban nem ment a gyermekért. Az anya szerint a panaszos 2002 augusztusában vette fel ismét a kapcsolatot a gyermekkel, ettől kezdve - ugyan nem a gyámhivatal által szabályozott időpontokban - rendszeres a kapcsolat apa és lánya között.
December 9-én a gyámhivatal ismételten arra kérte a mórahalmi társhatóságot, hogy a panaszost nyilatkoztassák a 2002 augusztusától esetékes kapcsolattartási időpontok betartásáról.
Hivatalomhoz utoljára 2003 januárjában érkeztek meg a panaszos apai kapcsolattartására vonatkozó dokumentumok, melyek közül a fenti megkeresés volt az utolsó.
Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2.§ (1)  A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15.§  A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét
•	149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról.
27.§ (1)  A kapcsolattartás célja, hogy a/ a gyermek és a szülő, valamint a más kapcsolattartásra jogosult közeli hozzátartozó közötti családi kapcsolatot fenntartsa, továbbá...
(2)  A kapcsolattartási jog formái: folyamatos és időszakos kapcsolattartás a gyermek elvitelének jogával és visszaadásának kötelezettségével, továbbá a gyermek tartózkodási helyén történő meglátogatása, levelezés, telefonkapcsolat, ajándékozás, csomagküldés.
28.§ (1)  A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van - a gyermek nagykorú testvére, szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
29.§ (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
30.§ (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartása jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezttségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint - szükség szerint - egyéb formáiról megegyezhetnek.
(3) A gyámhivatalnak és a bíróságnak az egyezség létrehozása során törekednie kell a szülők és a 14. életévét betöltött gyermek közötti megegyezésre is.
(4) Az egyezséget a gyámhivatal, illetőleg a bíróság jóváhagyja, ha az megfelel a gyermek érdekének és a kapcsolattartás céljának. Az egyezség jóváhagyásával egyidejűleg a feleket tájékoztatni kell a 31-33.§-okban meghatározott jogkövetkezményekről.
(5) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság - a kapcsolattartás céljának megfelelően - a szülő és más kapcsolattartásra jogosult méltányos érdekére, körülményeire és a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt.
33.§ (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a különélő másik szülő ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget.
(2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak nem tesz eleget, a gyámhivatal írásban figyelmezteti magatartásának következményeire, ennek eredménytelensége esetén az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait alkalmazza.
(3) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti illetékes jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt.
(4)  Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye.
(5) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
4.§ (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az első fokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles. 
15.§ (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
81.§ Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82.§ (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így... c/ a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet; d/ a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésemre álló dokumentumokból megállapítottam, hogy az apai kapcsolattartás végrehajtására irányuló eljárás - a panaszos gyermekével való időszakos kapcsolattartásának szabályozására irányuló kérelmével együtt - 2000 júniusában indult. A gyámhivatal októberben az apai kapcsolattartást újraszabályozta. A korábbi egyezség szerinti kapcsolattartás végrehajtása érdekében azonban semmilyen eljárási cselekményt nem kezdeményezett.
A panaszos második, 2001 áprilisában benyújtott kapcsolattartás végrehajtására irányuló kérelme után a gyámhivatal az anyát figyelmeztette, de a feleket nem halgatta meg, nem kísérelt meg közöttük egyezséget létrehozni.
Az anya meghallgatására csak azt követően - 2001 novemberében - került sor, hogy a megyei gyámhivatal megállapította az első fokon eljáró hatóság mulasztását.
Miután a panaszos a gyámhivatalnak ezt az eljárást sem tartotta jogszerűnek, ismét a megyei gyámhivatal segítségét kérte. A felettes szerv ekkor már másodszor állapította meg a gyámhivatal mulasztását.
A gyámhivatal csak azt követően hívta meghallgatásra a panaszost, hogy felettes szerve utasította az eljárás lefolytatására. Miután a panaszos a kitűzött időpontokban nem jelent meg, az eljárást megszüntette. A panaszosnak a megyei gyámhivatalnál tett panasza eredményeképpen a felettes szerv immár harmadszor is - 2002 júliusában - megállapította, hogy az első fokú hatóság eljárása jogszabálysértő volt.
A gyámhivatal csak két hónappal később - 2002 szeptemberében - tájékoztatta a panaszost arról, hogy a felettes szerve új eljárás lefolytatására utasította. Ezt követően idézte az anyát, kérte a társhatóságot a panaszos meghallgatásra, de a szülők együttes meghallgatását, közöttük egyezség létrehozását még akkor sem kísérelte meg, amikor a felek nyilatkozata szerint már volt kapcsolat a panaszos és gyermeke között.
A 2000 júniusában az apai kapcsolattartás végrehajtása érdekében indult gyámügyi eljárás 2003 januárjában még mindig folyamatban volt.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a gyámhivatal elhúzódó eljárásával, sorozatos jogszabálysértő cselekményeivel az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogálllamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okozott, továbbá megsértette a gyermek családi kapcsolathoz fűződő jogát is.
A vizsgálat eredményeként megállapított alkotmányos visszásságok orvoslása és jövőbeli elkerülése érdekében az Obtv. 21.§-ában foglalt felhatalmazás alapján az alábbi kezdeményezéseket teszem:
1/ Felkérem Szeged Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét, mint a gyámhivatal vezetőjének munkáltatóját, kísérje figyelemmel, hogy a gyámhivatal vezetője és ügyintézői a jövőben a mindenkor hatályos jogszabályi előírásoknak megfelelően járjanak el.
2/ Kezdeményezem, hogy - a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala vezetője szakmai állásfoglalásának beszerzése után - vizsgálja meg a gyámhivatal vezetője és az ügyben mulasztó ügyintéző fegyelmi eljárás során történő felelősségre vonásának indokoltságát is.

Budapest, 2003. február 3.

Takács Albert