OBH 3258/2002
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Előadó: dr. Kiss László
Az eljárás megindulása:                                                                                        
	Rakamaz polgármestere és a rakamazi „Cormoran” Sport és Természetvédő Egyesület (panaszosok) azért fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert 2002. május 4-én, a város közigazgatási területén fekvő „Aranyos-árok” elnevezésű csatorna partján, az egyesület tagjai részére tartott horgászversenyen, a halászati felügyelő több egyesületi taggal és gyermekkorú versenyzővel szemben halvédelmi bírságot szabott ki. A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 16. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el.
Érintett alkotmányos jog: 
•	A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve (Alk. 2. § (1) bek.) 
	
Alkalmazott jogszabályok:
•	1997. évi XLI. törvény a halászatról és a horgászatról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 78/1997. (XI. 4.) FM rendelettel
•	Értelmező rendelkezések
Hhtv. 2. § (1) E törvény alkalmazásában
c) horgászat: a halászati vízterületen a halnak horgászeszközzel (készséggel) vagy a csalihalnak 1 négyzetméternél nem nagyobb, emelőhálóval való fogása;
d) halászati vízterület: az a vízfolyás vagy állóvíz, amely jellegének megváltoztatása nélkül alkalmas a hal életfeltételeinek biztosítására, s ezért a halászati hatóság halászati vízterületté nyilvánítja;
A halászati jog fogalma
Hhtv. 3. § (1) A halászati jog - mint vagyonértékű jog - a halászattal összefüggő jogosultságok és kötelezettségek összessége, amely - ha e törvény másképp nem rendelkezik - a víz tulajdonjogának elválaszthatatlan része.
(2) Holtág, bányató és víztározó esetében a halászati jog a Magyar Államot illeti meg, kivéve az önkormányzati tulajdonban lévő holtágat és bányatavat, amennyiben a tulajdonos önkormányzat a halászati jogot gyakorolni kívánja.
Vhr. 2. § (2) Azon az önkormányzat tulajdonában lévő holtágon és bányatavon, ahol a Magyar Államot megillető halászati jog hasznosítását a miniszter - a Hhtv. hatálybalépését megelőzően - határozatban más személynek engedte át, a vízterület-tulajdonos önkormányzat a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumhoz történő igénybejelentése időpontjától gyakorolja a halászati jogot, és azzal egyidejűleg az állam által átengedett halászati jog hasznosításáról rendelkező határozat érvényét veszti. Az igény bejelentésekor az önkormányzatnak igazolni kell a vízterületre vonatkozó tulajdonjogát, és be kell mutatnia a halászati hasznosítással kapcsolatos terveit. A bejelentés a tulajdonjog igazolása és a (3) vagy (4) bekezdésben foglalt feltétel teljesítésével együtt érvényes.
A halfogásra jogosító okmányok
Hhtv. 18. § (1) A halászati tevékenység - ideértve a tudományos kutatási célból való végzését is - a halászati hatóság által kiadott érvényes halászati vagy horgászati engedéllyel (a továbbiakban: állami halászjegy, állami horgászjegy) folytatható. Az adott halászati vízterületen és a halastavon a halászati tevékenység végzéséhez - ha azt nem a jogosult, vagy a nevében eljáró személy vagy szervezet végzi - a jogosult területi engedélye is szükséges.
(2) A halászati tevékenységet végző személy köteles magánál tartani az állami halászjegyet, az állami horgászjegyet és a területi engedélyt (a továbbiakban együtt: halfogásra jogosító okmányok), és azokat a jogosult, a halászati őr, a halászati, a természetvédelmi, valamint a rendőrhatóság ellenőrzésre felhatalmazott képviselőjének felhívására bemutatni.
Az állami halászjegy és az állami horgászjegy
Hhtv. 19. § (2) A 14. életévét be nem töltött személy, illetve a 70. életévét betöltött személy mentes az állami horgászjegy díjának megfizetése alól.
A területi engedély
Hhtv. 22. § (1) Területi engedély csak halászati vízterületre, illetőleg halastóra adható ki.
(6) A területi engedély csak az állami halászjeggyel vagy horgászjeggyel együtt jogosít halászatra vagy horgászatra.
•	Országos Halászati Adattár
Hhtv. 31. § (1) A halállomány és élőhelyének védelmére a miniszter állami feladatként Országos Halászati Adattárat (a továbbiakban: Adattár) tart fenn, és működtet.
(2) Az Adattár tartalmazza
a) a halászati vízterületek azonosítására szolgáló adatokat,
b) a jogosultak nevét (megnevezését), címét (székhelyét),
(3) Az Adattárban a (2) bekezdés szerinti adatokban bekövetkezett változásokat folyamatosan kell vezetni.
A halászati igazgatás
Hhtv. 48. § (2) A halászati felügyelő hatósági feladatainak ellátása során
f) jogosulatlan vagy nem megengedett módon való halászat, horgászat esetén a kifogott halat, valamint a kifogáshoz használt eszközt - elismervény ellenében - visszatarthatja;
Hhtv. 50. § (1) A halászati hatóság halvédelmi bírságot szab ki
a) a jogosulatlanul halászó vagy horgászó,
személlyel szemben.
(2) Halvédelmi bírságot kell kiszabni azzal szemben is, aki halfogásra jogosító okmányok nélkül vagy a törvényben foglalt tilalmakat és korlátozásokat megszegve halfogásra alkalmas állapotban lévő eszközzel tartózkodik halászati vízterületen vagy annak partján.
(3) A halvédelmi bírság mértéke 2000 forinttól 100 000 forintig terjedhet.
Vhr. 31. § (1) A halgazdálkodási bírság és a halvédelmi bírság megállapításának hatósági eljárása során az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályait a Hhtv. 49-51. §-ában foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
(2) Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.
Megállapított tényállás:
	A horgászegyesület azért választotta a verseny helyszínéül az Aranyos-árok csatornát, mert az egyesület, illetve a rendezvényt támogató önkormányzat rendelkezésére álló adatok alapján a csatorna nem volt bejegyzett halászati vízterület. A csatorna a város közigazgatási területén van és ott már több alkalommal tartottak hasonló rendezvényeket. A terület a Nyíregyházi Körzeti Földhivatal nyilvántartásában Rakamaz, 0107 helyrajzi számon szerepel „árterület, csatorna” megnevezéssel, amelyre a Rakamazi Mezőgazdasági Szövetkezet rendelkezik földhasználati joggal. A terület nagysága 3,0633 Ha, a kataszteri térképen az „Aranyos árok csatorna” elnevezés van feltüntetve.  A Mezőgazdasági Szövetkezet rendszeresen hozzájárult a versenyek megrendezéséhez, a területet az alkalmi igénybevételekhez térítésmentesen az egyesület rendelkezésére bocsátotta.
 	A versenyen ezúttal is kb. 50 felnőtt és gyerek vett részt. A résztvevők állami horgászjeggyel rendelkeztek, de a csatornára érvényes területi horgászjegyük nem volt és a fentiekre tekintettel úgy tudták, hogy erre nincs is szükségük.
	A horgászverseny megkezdését követő kb. egy óra elteltével megjelent a helyszínen a halászati felügyelő, a kíséretében volt a Szabolcsi Halászati Kft. egyik társtulajdonosa és egy rendőr, a Tokaji Vizirendészeti Kapitányságról. A halászati felügyelő bejelentette, hogy ellenőrzi a versenyzők okmányait. Az önkormányzat és az egyesület vezetőinek véleménye szerint az ellenőrzésre a Halászati Kft. kezdeményezésére került sor, mert a Kft-vel két éve perben állnak egy vízterület hasznosítási jogáért. A Halászati Kft. álláspontja szerint a horgászverseny helyszínéül szolgáló vízterület halászati hasznosítására is ők jogosultak, ezért ott csak az általuk kibocsátott területi horgászjeggyel lehet horgászni. A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatal nevében eljáró halászati felügyelő szintén ezt az álláspontot képviselte. 
Az ellenőrzés következményeként a halászati felügyelő a verseny tizenegy résztvevőjével szemben halvédelmi bírságot szabott ki, mert nem rendelkeztek a Szabolcsi Halászati Kft. területi engedélyével.
A kiszabott bírság összege felnőttek esetében 6000 Ft, gyermekek esetében 2000 Ft. volt. A megbírságolt egyesületi tagok – a gyermekek nevében törvényes képviselőik – fellebbezést jelentettek be az I. fokú határozatok ellen. A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatal II. fokon eljáró vezetője a fellebbezéseket elutasította, de a bírságok összegét – méltányosságból – a felnőttek esetében 1000 Ft-ra csökkentette, a gyermekekre kiszabott bírságot, pedig eltörölte.
	 A megbírságolt személyek a II. fokon hozott marasztaló határozatok ellen felülvizsgálati kérelemmel fordultak a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bírósághoz. A bíróság 3.P.21.291/2002/6. számú ítéletében az FM Hivatal határozatait a Pp. 339. § (1) bekezdés I. fordulata alapján, hatályon kívül helyezte.
	A megyei bíróság megállapította, hogy az FM Hivatal tévesen jutott arra a ténybeli következtetésre – egy 1962-es, pontatlan adatokat tartalmazó használatba adási okmány alapján -, hogy a csatornát halászati vízterületté nyilvánították és azon a halászati jog a Halászati Kft-t illetné meg.
	A felpereseket ért jogsérelem a kötelezést tartalmazó határozatok hatályon kívül helyezésével megszűnt.
	
A vizsgálat megállapításai:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz akkor lehet fordulni, ha a beadványt-tevőt - megítélése szerint - valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Egy ügyben tehát - természetesen ide nem értve azt az esetet, amikor a hatóság az eljárás folytatását elmulasztja - akkor járhatok el, ha a kifogásolt hatóság eljárása befejeződött, és a beadványt tevő kimerítette a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket. 
	A panaszbeadvány keletkezésének időpontjában az első fokú közigazgatási határozatok elleni jogorvoslati kérelmeket még nem bírálták el, ezért ebben az időszakban a vizsgálat a panaszosokkal történt személyes kapcsolatfelvételre, konzultációkra és az adatok kiegészítésére szorítkozott. 
	A jogorvoslati eljárások jogerős lezárását követően, a panaszosoktól, illetve a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivataltól beszerzett adatok alapján a következőket állapítottam meg:
	A halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény meghatározza a halászati vízterület fogalmát. A törvény lényeges rendelkezése, hogy egy vízterület akkor minősül halászati vízterületnek, ha a halászati hatóság annak nyilvánítja és a vízterület azonosítására szolgáló adatokat, valamint a jogosultak nevét és címét az Országos Halászati Adattár tartalmazza.
A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatal – mint halászati hatóság – eljárását az Országos Halászati Adattárban szereplő, 1962. évi állapotot tükröző, pontatlanul meghatározott és elavult adatokra alapozta. Az Adattárban az 1985. május 14.-én feloszlatott Nyíregyházi „Alkotmány” Halászati Termelőszövetkezet szerepelt jogosultként három vízterületre, amely az adattár kimutatásában „Rakamazi holtág, Rakamazi kismorotva, Rakamazi nagymorotva, a Tokaj-rakamazi vasútvonal déli oldalán” elnevezésekkel volt megnevezve, 9, 10. és 11. sorszámozással. A kimutatás az elnevezésen kívül a vízterületek közepes vízállás melletti kiterjedését tartalmazta kataszteri hold mértékegységben. Egyéb azonosításra alkalmas adatok (pl. határvonalak pontos leírása) hiányában a kimutatás nem volt alkalmas jogviták eldöntésére, ennek ellenére az FM Hivatal – az országgyűlési biztos megkeresésére – azt a határozott álláspontját közölte, hogy a vizsgálatban szereplő „Aranyos árok” a hatóság nyilvántartásában „Rakamazi kismorotva” néven szerepel.
Az 1962-es határozat mellékletét képező térképvázlaton szerepel egy Kis-Morotva elnevezésű 0170. helyrajzi számú vízállásos terület, a Nagy-Morotva, mint mocsár, de nem szerepel a 0107. helyrajzi számú Aranyos-árok csatorna. A jelenlegi ingatlan-nyilvántartási adatok szerint a Rakamazi 0107. helyrajzi számú ingatlan 3,06 Ha kivett művelési ágú terület, melyre a Rakamazi Mg. Szövetkezetet földhasználati jog illeti meg földrendezés címén; tulajdonos nyilvántartva nincs.
A vizsgálathoz rendelkezésre bocsátott, megfelelő részletességű, aktuális térképek alapján megállapítható volt, hogy a Kis-Morotva holtág kapcsolatban áll a Kis-Pap tó és Nagy-Pap tó elnevezésű vízterületekkel, de nincs kapcsolata a tőle északra fekvő, mesterségesen létrehozott, és a 0107. helyrajzi számon azonosítható Aranyos-árok csatornával. A két önálló, saját névvel rendelkező és eltérő jogi helyzetű vízterület legfeljebb a helyi viszonyok között járatlan személyek által téveszthető össze, de szakszerű és a jogszabályoknak megfelelő azonosítás esetén a tévedés lehetősége kizárható. 	 
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény egyebek mellett úgy rendelkezik, hogy az ingatlanokra vonatkozó jogoknál, tényeknél a telekkönyvi, a földrészlet adatainál és térképi ábrázolásnál pedig a földnyilvántartási, valamint a földmérési adatokból kell kiindulni. Az észlelt eltéréseket a helyszíni állapot felmérésével, illetőleg az érdekeltek meghallgatásával kell rendezni. A földmérési alaptérkép nyilvántartási példánya - az ingatlan-nyilvántartási térkép - szolgál az ingatlan-nyilvántartás céljára. A földmérési alaptérkép kötelező alapja az ingatlan-nyilvántartásnak (állami földnyilvántartásnak és telekkönyvnek), továbbá minden olyan tevékenységnek és eljárásnak, amely a térképi ábrázolással, a területnagysággal, a koordinátás azonosítók meghatározásával vagy a helyrajzi számozással kapcsolatos. A földmérési alaptérkép a tartalmat mérethelyesen, valósághűen ábrázolja és hitelesen tanúsítja. 
   	A halászati jog gyakorlása, illetve a halászati hatósági feladatok ellátása csak abban az esetben felel meg a jogállami követelményeknek, ha a jogosultak és kötelezettek részére egyaránt megismerhető, hiteles, és megfelelően karbantartott adatok szerepelnek a hatósági nyilvántartásokban. A nyilvántartási adatok pontatlansága és az ennek következtében kialakult jogbizonytalanság hozzájárult ahhoz, hogy megalapozatlan hatósági intézkedésekre kerüljön sor, ezzel - a hatósági eljárások kimenetelétől függetlenül - sértve az érintett állampolgárok alkotmányos jogait.
	Az ellenőrzést végző halászati felügyelő intézkedéseit kiterjesztette a horgászverseny gyermekkorú résztvevőire is, így például 7567/2002. számú határozatában H. Csilla, 12 éves rakamazi lakost 2000 forint összegű halvédelmi bírság megfizetésére kötelezte. Az FM Hivatal vezetője a határozat elleni fellebbezés elbírálása során a bírság megfizetésétől – méltányosságból, minden kiskorú esetében – eltekintett.   
A halászati törvény és a végrehajtásáról szóló 78/1997. (XI. 4.) FM rendelet tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek a gyermekkorúak horgászatát szabályozzák (Hhtv. 19. §, Vhr. 10.§), azonban sem ezek a jogszabályok, sem a halvédelmi bírság megállapításának szabályaira vonatkozó 1957. évi IV. törvény (Áe.) nem teszik lehetővé 14 éven aluliak bírságolását. A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatal gyermekkorúakra vonatkozó I. és II. fokú határozatai mindezek alapján törvénysértőek voltak.
A cselekvőképtelenség korhatárát a Ptk. a tizennegyedik életévben határozza meg. A tizennegyedik életévét be nem töltött gyermek cselekvőképtelenségének kimondását az életkori sajátosságból eredő belátási képesség éretlensége indokolja. A Ptk-val összhangban a Btk. 22. § a) pontja a gyermekkort büntethetőséget kizáró oknak minősíti, ezért a Btk. 23. §-ának rendelkezése szerint a cselekmény elkövetésekor tizennegyedik életévét be nem töltött személy nem büntethető. Az Áe. szabályai szerint a kiskorú gyermeket a szülő képviseli, így az ügyféli jogok is a szülőt illetik meg, illetve a kötelezettségek őt terhelik.
	A fentiek összegzéseként megállapítottam, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatal - mint halászati hatóság - intézkedései veszélyeztették az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményét, illetve a megbírságolt gyermekkorúak tekintetében sértették az államigazgatási eljárás szabályait is.
	Tekintettel arra, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság ítélete a keletkezett jogsérelmet orvosolta, ezért ajánlást nem teszek. Felhívom azonban a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatal vezetőjének figyelmét, hogy tegye meg a hatáskörébe tartozó intézkedéseket a halászati vízterületek nyilvántartásának közhitelessége érdekében, továbbá biztosítsa, hogy a halászati őrök és a halászati felügyelő gyermekkorúakat érintő intézkedései megfeleljenek a hatályos jogszabályoknak. Megállapításaimról jelentésem megküldésével tájékoztatom a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Főügyészséget és a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Vadgazdálkodási és Halászati Főosztályát.
Budapest, 2003. július 9.
Lenkovics Barnabás