OBH 3132/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos a beadványában Baja Város Polgármesteri Hivatal Városi Gyámhivatalának (a továbbiakban: gyámhivatal) következő eljárásait sérelmezte:
1/  unokái veszélyeztetettsége ügyében eljárást kezdeményezett, véleménye szerint a hatóság eljárása és döntése nem szolgálta a kiskorúak érdekeit,
2/ a gyermekekkel való nyári időszakos kapcsolattartás szabályozására irányuló kérelmére induló eljárás elhózódott.
A beadvánnyal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált, jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelme, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obvt. 16.§ (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
A gyámhivatal vezetőjétől a panaszos által indított eljárásokban keletkezett dokumentumok másolatának megküldését kértem. Megállapítottam, hogy a panaszos unokái veszélyeztetettsége ügyében indult eljárást Nemesnádudvar község jegyzője a 90-8/2002. számú határozatával 2002. február 20-án megszüntette. A határozat a panaszost tájékoztatta fellebbezési jogáról, mellyel a panaszos nem élt. Tekintettel arra, hogy a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőséget nem merítette ki, így az Obtv. értelmében a kiskorúak veszélyeztetettsége miatt indult államigazgatási eljárás vizsgálatára nincs hatásköröm, ezért azt csak a panaszos nyári nagyszülői kapcsolattartás szabályozására irányuló kérelmére terjesztettem ki.
A megállapított tényállás
A panaszos lánya üzemi baleset következtében 2000-ben elhunyt, két gyermek maradt utána, akiket édesapjuk nevel. A panaszos unokáival - a gyermekek édesapjával kötött egyezség alapján - havi rendszerességgel tart kapcsolatot. 2002. május 21-én kelt beadványában a panaszos kérte, - lehetőleg a gyermekek édesapjával kötött egyezség jóváhagyásával - szabályozzák az unokáival való nyári rendkívüli kapcsolattartást is.
Május 27-én vette át a gyámhivatal a panaszosnak azt a beadványát, amelyben indítványozta, hogy az unokáival való nyári kapcsolattartási beadványát soron kívül bírálják el. Az ügyintéző még ezen a napon június 5-ére idézte a gyermekek édesapját, a panaszosnak pedig értesítést küldött.
A panaszos május 30-án tett jegyzőkönyvi nyilatkozatában a gyámhivatal kizárását kérte. A kérelmet a gyámhivatal még aznap felterjesztette a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalához. A gyámhivatal vezetője maga is kérte kizárásukat. A gyámhivatal vezetője ezzel egyidejűleg a felek részére a július 5-ére kiküldött értesítést és idézést visszavonta, az ügy intézését a másodfokú hatóság döntéséig elhalasztotta. Az eljárás felfüggesztéséről nem hozott határozatot.
A megyei gyámhivatal június 19-én kelt határozatával a panaszos kizárási kérelmét elutasította. Ezt követően a gyámhivatal a nagyszülői nyári rendkívüli kapcsolattartás szabályozása érdekében július 12-ére idézte az apát, a panaszost az időpontról értesítette.
A július 12-i tárgyaláson a gyermekek édesapja, a panaszos és felesége megjelentek. Egyezséget nem kötöttek, az apa ellenezte, hogy gyermekei nyaranként hosszabb időt töltsenek a nagyszülőkkel. A panaszos kérte a gyermekek pszichológiai vizsgálatát, az apa nem ellenezte azt.
Július 17-én kelt határozatában a gyámhivatal a gyermekeket, az apát, továbbá a nagyszülőket kötelezte a pszichológiai vizsgálatra. Eljárását ekkor sem függesztette fel.
Augusztus 12-én a panaszos idézés nélkül megjelent a gyámhivatalban, ahol jegyzőkönyvbe mondta, hogy nem helyesli a gyermekek apjának nevelési módszereit. Nyilatkozata szerint a kötelező kapcsolattartási időpontokban náluk vannak az unokák, újabb kérelmet nem terjesztett elő.
Szeptember 12-én a panaszos tájékoztatta a gyámhivatalt, hogy a pszichológiai szakvizsgálat augusztus 15-én volt, kérte, hogy a szakvélemény jogi képviselőjének küldjék meg, meghallgatásukra határnapot tűzzenek ki.
A pszichológiai szakvélemény szeptember 16-án érkezett a gyámhivatalhoz. A szakvélemény a nagyszülői kapcsolattartás bővítését a következő feltétellel javasolta: "haladéktalanul szükséges nyílt és egyértelmű kimondása és kölcsönös elfogadása annak, hogy a kapcsolattartás nem végleges odaköltözést jelent, hanem tisztán unoka és nagyszülői kapcsolatot."
A gyámhivatal október 7-ére idézte az apát, a panaszost értesítette. Az október 7-ei tárgyaláson a felek nem kötöttek egyezséget, a gyámügyi ügyintéző tájékoztatta őket, hogy a kiskorúak nagyszülői kapcsolattartásának újraszabályozásáról a gyámhivatal fog dönteni.
A gyámhivatal október 14-én kelt határozatával a nagyszülők unokáikkal való időszakos kapcsolattartását - a panaszos kérelmének részben helyt adva - újraszabályozta. A határozat a nagyszülők és a gyermekek apja közötti egyezség alapján működő folyamatos kapcsolattartást nem érintette. A panaszos a határozatot megfellebbezte.
A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala az első fokú határozatot helybenhagyta. A gyámügyi ügyintéző telefoni tájékoztatása szerint a panaszos a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kérte. 
Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2.§ (1)  A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
27. § (1) A kapcsolattartás célja, hogy a/ a gyermek és a szülő, valamint a más kapcsolattartásra jogosult közeli hozzátartozó közötti kapcsolatot fenntartsa, továbbá...
(2) A kapcsolattartási jog formái: folyamatos és időszakos kapcsolattartás a gyermek elvitelének jogával és visszaadásának kötelezettségével, továbbá a gyermek tartózkodási helyén történő meglátogatása, levelezés, telefonkapcsolat, ajándékozás, csomagküldés.
28.§ (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van - a gyermek nagykorú testvére, szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
29.§ (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
30.§ (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartásra jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint - szükség szerint - egyéb formáiról megegyezhetnek.
(3) A gyámhivatalnak és a bíróságnak az egyezség létrehozása során törekednie kell a szülők és a 14. életévét betöltött gyermek közötti megegyezésre is.
(4) Az egyezséget a gyámhivatal, illetőleg a bíróság jóváhagyja, ha az megfelel a gyermek érdekének és a kapcsolattartás céljának. Az egyezség jóváhagyásával egyidejűleg a feleket  tájékoztatni kell a 31-33.§-okban meghatározott jogkövetkezményekről.
(5) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság - a kapcsolattartás céljának megfelelően - a szülő és más kapcsolattartásra jogosult méltányos érdekére, körülményeire és a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15.§ (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
19.§ (3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.
(5) Ha a kizárási ok a közigazgatási szerv vezetőjével, illetőleg a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a jegyzővel, a fővárosi főjegyzővel, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjével, vagy a polgármesteri hivatal köztisztviselőjével szemben merül fel, az ügyben - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a felettes szerv által kijelölt köztisztviselő vagy hatóság jár el.
37.§ (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
(2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15.§) nem számít be.
(3) A felfüggesztést elrendelő határozat ellen fellebbezésnek van helye.
A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a gyámhivatal a nagyszülői nyári időszakos kapcsolattartás szabályozásáról csak a beadvány átvétele után mintegy öt hónappal hozott határozatot. A panaszos 2002. május 21-én kelt beadványa után a gyámhivatal megkezdte eljárási cselekményeit, a június 5-ére kitűzött tárgyalás azért maradt el, mert a panaszos május 30-án kérte a gyámhivatal ügyintézésből való kizárását. A kizárási kérelmet a hivatal vezetője haladéktalanul megküldte a döntésre jogosult másodfokú hatóságnak. A panaszost és a  gyermekek édesapját ugyan tájékoztatta erről, de a folyamatban lévő eljárást a megyei gyámhivatal döntéséig határozattal nem függesztette fel. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) magyarázata szerint: "Az eljárás felfüggesztése alakszerű határozattal történik... Az eljárás felfüggesztésének jogkövetkezménye, hogy az elintézési határidő megszakad... Az érdemi határozatot az Áe. 15.§ (1) bekezdése alapján a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni az általános szabály szerint. Ha az eljárást a hatóság felfüggeszti, akkor a felfüggesztés tartama az elintézési határidőbe nem számít bele. Az elintézési határidőt tehát a kérelem benyújtásától, illetőleg a hivatalból történt megindításától a felfüggesztésig kell számítani, majd a felfüggesztést követően még annyi nap áll  rendelkezésre a határozat meghozatalára, hogy együtt a harminc napot nem haladhatja meg. Egy ízben természetesen legfeljebb harminc nappal a közigazgatási szerv vezetője indokolt esetben az elintézési határidőt meghosszabbíthatja."
A megyei gyámhivatal kizárást elutasító határozatának kézhezvétele után az első fokon eljáró hatóság folytatta az eljárást. Július 17-én elrendelte a család pszichológiai vizsgálatát, a szakvélemény beérkezéséig azonban ismét nem függesztette fel az eljárást.
A gyámhivatal azzal, hogy sem a panaszos kizárási kérelme, sem a szakértői vizsgálat elrendelése után nem függesztette fel az eljárást, jogszabályt sértett, továbbá a panaszos jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő alkotmányos jogának közvetlen veszélyét keletkeztette.
Fentiekre való tekintettel felhívom Baja Város Polgármesteri Hivatala Városi Gyámhivatala vezetőjének figyelmét az államigazgatásról szóló 1957. évi IV. törvény előírásainak betartására, különös tekintettel az elintézési határidőkre, illetőleg arra - amennyiben annak feltételei fennállnak - az eljárás felfüggesztésére.

Budapest, 2003. január 31.

Takács Albert