Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2993/2002. sz. ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindulása
A panaszos azt kifogásolta, hogy a Fővárosi Munkaügyi Központ elutasította az önfoglalkoztatás támogatása iránt benyújtott pályázatát úgy, hogy a határozatot nem indokolták érthetően, pontosan, továbbá kizárták a jogorvoslat lehetőségét. 
Az ügyben az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján vizsgálatot indítottam. Annak során tájékoztatást és iratokat kértem a Fővárosi Munkaügyi Központ igazgatójától az üggyel kapcsolatban, és a tényállást ezek figyelembevételével állapítottam meg.

Az érintett alkotmányos jogok
A jogállamiságból eredő tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.)
A jogorvoslathoz való jog (Alk. 57. § (5) bek.)
A munkához való jog (Alk. 70/B. § (1) bek.)

A jogszabályi háttér
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (Áe.)
A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. tv (Flt.)
A foglalkoztatást elősegítő támogatásokról szóló 6/1996. (VII. 16.) MüM rendelet 

A tényállás és a vizsgálat megállapításai
1)	A panaszos 2002–ben pályázatot nyújtott be a munkanélküliek önfoglalkoztatásának támogatására kiírt pályázati felhívásra. A Fővárosi Munkaügyi Központ igazgatója a 15584/2/2002. számú határozatával a kérelmet elutasította a következő indokolással: „A munkaerő–piaci szempontok mérlegelése és a rendelkezésemre álló iratok alapján, valamint a Szakértői Bizottság véleményének figyelembevételével – mérlegelési jogkörben – a rendelkező részben foglaltak szerint döntöttem.” Ezt követően a határozat indokolása felsorolta azokat a jogszabályhelyeket, amelyeken a döntés alapult, továbbá hivatkozott az Flt. 56. § (3) bekezdésére is, amely alapján a döntéssel szemben a jogorvoslati lehetőséget kizárta. 
A pályázat benyújtásának részletes feltételeit a Fővárosi Munkaügyi Központ által évente meghirdetett pályázati felhívás tartalmazta. Ez a felhívás ismertette a pályázatnak az Flt.-ben és a miniszteri rendeletben előírt feltételeit, továbbá azt is, hogy minden hiányos, a jogszabályi feltételeknek meg nem felelő, valamint a központ igazgatója által mérlegelési jogkörben elbírált és nem támogatott pályázat elutasításra kerül. 

2)	A panaszos egyik kifogása az volt, hogy a határozat indokolásában felsorolt jogszabályhelyek önmagukban, a norma tartalmának idézése nélkül értelmezhetetlenek. E szabályok tartalmát – mint a támogatás elnyerésének feltételeit – az említett pályázati felhívás ugyan közölte, de nem minden esetben jelölte meg a jogszabály pontos helyét, ezért nem tudhatta a pályázó a határozat indokolásával azt összevetni. A jogbiztonság követelményét így nem szolgálta, hogy a pályázati felhívásban azoknál a feltételeknél, amelyekre a határozat indokolásában is hivatkoztak, pontosan nem jelölték meg a jogszabályhelyet. Különösen azért lett volna fontos ez, mert az elutasítás a jogszabályban foglalt valamely feltétel hiánya miatt történt.

3)	Az Flt. egyik bekezdésére hivatkozva – a szöveg közlése nélkül – indokolta a határozat a jogorvoslat kizárását. A jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos jog, amelyet csak törvényben lehet korlátozni. Ez a jogi feltétel a vizsgált esetben megvan, mert a korlátozásról törvény rendelkezik. A korlátozás okáról azonban a pályázó a pályázati kiírásból nem tájékozódhatott, és azt a határozat indokolása sem közölte. Ez pedig nem felel meg a tisztességes eljárás azon követelményének, hogy az ügyfél tájékoztatást kapjon arról, miért korlátozzák a jogait. Az Flt. 56. § (3) bekezdése azt mondja ki „… a munkaügyi központ által mérlegelési jogkörben hozott határozat ellen akkor van helye jogorvoslatnak, ha a kérelem elutasítására a jogszabályban meghatározott feltételek hiánya miatt került sor, vagy a határozatot hozó szerv a mérlegelési jogkör gyakorlására irányadó jogszabályban meghatározott szabályokat megsértette.” Miután a vizsgált esetben a panaszos pályázatát mérlegelési jogkörben utasították el, és e jogkör gyakorlására jogszabály nem határoz meg szempontokat, a döntés ellen valóban nincs helye jogorvoslatnak. Az általános jogelv, hogy az ún. szabad mérlegeléssel hozott közigazgatási döntéseket a bíróság érdemben nem vizsgálhatja felül, mert az kizárólag törvényességi szempontból ellenőrzi a közigazgatás működését. A döntéshozó mérlegelését ezért csak akkor lehet vizsgálni a jogorvoslati eljárásban, ha a törvény a mérlegeléshez szempontokat határoz meg. A vizsgált esetben ilyen szabály nincs. Ez az adott esetben nem tekinthető jogalkotói mulasztásnak, hanem arról van szó, hogy – mint általában a korlátozott pénzkeret felosztásánál – nagyon sokféle szempontot kell figyelembe venni, amelyek közül a jogalkotó nem kíván egyet sem kiemelni. Az ilyen jellegű ügyekben általában azt az eljárási megoldást választják, hogy szakmai bizottság hoz döntést, és alakítja ki a döntés szempontjait is, figyelembe véve a támogatás céljait. A pályázatok elbírálásának rendje – a Munkaügyi Központ tájékoztatása szerint – a vizsgált esetben a következő volt: „A felhíváshoz csatolt űrlapon benyújtott és a kötelező mellékletekkel ellátott pályázatokat előzetesen a Jogi, az Ellenőrzési, a Szolgáltatási, valamint az Alapgazdálkodási Osztály képviselőiből álló Szakértői Bizottság véleményezi. A bizottság javaslatot tesz a támogatások odaítélésére, vagy elutasítására. Ezt követően a Fővárosi Munkaügyi Tanács Szakmai Bizottsága tekinti át a pályázatokat, majd támogathatóság szerint rangsorolja és véleményével ellátva – a Szolgáltatási Osztály útján – a Fővárosi Munkaügyi Központ igazgatója részére döntésre előkészíti.”

4)	A panaszos azt is kifogásolta, hogy nem közölték a határozatban, mi volt az elutasítás oka, a mérlegeléskor milyen tények játszottak szerepet.
Meglehetősen gyakori, hogy olyan döntéseknél, amelyeket a hatóság mérlegelési jogkörében hoz, nem tárja az ügyfél elé döntésének okait. Ezt általában arra alapozzák, hogy miután érdemben a jogorvoslati eljárásban a döntést úgysem lehet felülvizsgálni, ez szükségtelen. Ez az érvelés nem helytálló. A tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jog érvényesüléséhez szükséges az, hogy a döntéssel érintett megismerhesse, milyen szempontok, preferenciák játszottak szerepet abban, hogy nem részesült támogatásban. Ez ugyanis segítheti a későbbi újabb pályázatának sikerét is. Másfelől fontos lehet a kérelmező számára, hogy megítélje, a mérlegelés alapjául szolgáló tények valósak voltak–e. A panaszolt esetben a pályázat bírálói a panaszos által közölt, igazolt adatokat használtak fel, a hibás tényekre alapított mérlegelés ezért kizárható. Emellett a döntésben egyebek mellett az üzleti megítélés, a visszafizetés biztonsága is szerepet kapott. 
Az országgyűlési biztosnak nincs joga a számos szempontot figyelembe vevő mérlegelést felülbírálni, helyességét kétségbe vonni. Ugyanakkor – amint ezt már más ügyben (OBH 4509/2001.) megállapítottam – a mérlegelési jogkörben hozott elutasító határozatban érdemi indoklást kellett volna közölni, ismertetve azokat az okokat, ami miatt végül is – a szakmai javaslat alapján – a rendelkezésre álló keretből a panaszos pályázatában megjelölt célra nem adtak támogatást. Ez az indokolási kötelezettség nem függ a jogorvoslat lehetőségétől.

Összegezve
A Fővárosi Munkaügyi Központ a panaszos pályázatát elutasító döntésében a jogorvoslat kizárásával nem okozott visszásságot a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggésben. A határozat hiányos indokolása azonban nem felelt meg a tisztességes eljárás alkotmányos követelményének. 
Kezdeményezem a Fővárosi Munkaügyi Központ igazgatójánál, hogy a jövőben a pályázatokról hozott elutasító határozatokban – ideértve a mérlegelési jogkörben kiadott határozatokat is – a döntés érdemi indokait ismertesse, felhasználva az eljárásban közreműködő szakértői bizottság állásfoglalását. 
Kérem a Fővárosi Munkaügyi Központ igazgatóját, hogy az Obtv. 21. § (2) bekezdése alapján, kezdeményezésemmel kapcsolatos állásfoglalását 30 napon belül közölje. 

Budapest, 2004. december 14.

Takács Albert sk.