OBH 2967/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos beadványában Kunszentmárton Város Gyámhivatala (a továbbiakban: gyámhivatal) elhúzódó eljárását sérelmezte. A panaszos egy gyermekvédelmi gondoskodás alatt álló lány gyámjaként többször kérte a gyámhivatalt, hogy szabályozza gyámoltja és szülei, illetve testvérei közötti kapcsolattartást. A panaszos szerint a gyámhivatal kérelmeinek egy részét figyelmen kívül hagyta, a szülői kapcsolattartás kérdésében pedig csak késedelmesen hozott döntést.
A beadvánnyal kapcsolatban felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő, továbbá az 57. § (5) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jog sérelmének a gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
A gyámhivatal vezetőjétől az ügyben készült dokumentumok másolatának megküldését kértem, azokat áttanulmányoztam.
A megállapított tényállás
A panaszos gyámoltja három testvérével együtt már az 1990-es évek eleje óta nevelőszülőknél nevelkedett. A lányt - továbbtanulása, illetve a nevelőszülővel való konfliktusa miatt a gyámhivatal 2000. augusztus 25-én kelt határozatával egy szolnoki lakásotthonba helyezte, gyámjául a lakásotthon vezetőjét (a panaszost) rendelte. A határozat a gyermek és a szülei kapcsolattartásáról a következőképpen rendelkezett: "tájékoztatom a szülőket, hogy folyamatos kapcsolattartási jogukkal a lakásotthon házirendjének megfelelően élhetnek. Az időszakos kapcsolattartás a gyám és a szülő megegyezése szerint történik, vita esetén a gyámhivatal külön határozattal dönt."
A határozatban nem, de a gyermek egyéni elhelyezési tervében szerepelt, hogy a volt nevelőszülővel havonta egyszer tarthat kapcsolatot. A nevelőszülővel azonos településen élő, de másik nevelőszülőnél nevelkedő testvéreivel pedig akkor találkozhat, amikor a nevelőanyját meglátogatja.
A nevelőszülő szeptember 26-án kelt levelében közölte a gyámhivatallal, hogy volt nevelt lányával nem havi rendszerességgel, hanem csak alkalmanként kíván kapcsolatot tartani. A nevelőszülő ezt a kérelmét november 9-én tett jegyzőkönyvi nyilatkozatában megismételte.
A panaszos szeptember 29-én levélben arra kérte a gyámhivatalt, hogy határozatában ne csak általában - a gyermekotthon házirendje szerint - határozza meg a szülők gyermekükkel való kapcsolattartását, hanem jelöljön  meg konkrét időpontot. A panaszos kérte, hogy a gyámhivatal szabályozza a gyermek és volt nevelőszülője, továbbá a gyermek és testvérei közötti kapcsolattartást is
A gyámhivatal a panaszos levelének kézhezvétele után a kapcsolattartás szabályozása kérdésében kikérte a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat (a továbbiakban: szakszolgálat) igazgatójának véleményét. A szakszolgálat igazgatója válaszában kifejtette, hogy elegendőnek tartja a lakásotthon házirendje szerint szabályozni a gyermek és a szülő kapcsolattartását, hiszen így a gyermeket gondozók és a szülők a lakásotthon programjaihoz igazodóan meg tudják beszélni a találkozások idejét. A konkrét esetben pedig a gyermek lakásotthonba helyezése óta a vér szerinti szülők nem is kívántak kapcsolattartási jogukkal élni, ezért az igazgató feleslegesnek tartotta a részletes szabályozást. Az igazgató álláspontja  szerint a gyermek és szintén gyermekvédelmi gondoskodásban élő testvérei, továbbá a volt nevelőszülővel valói kapcsolattartás gyámhivatal általi szabályozása ugyancsak felesleges, abban a kiskorúak gyámjainak, illetőleg a gyámnak és a volt nevelőszülőnek kell megállapodnia.
A panaszos december 8-án ismételten kérte a gyámhivatalt, hogy szabályozza a gyermek és vér szerinti szülei kapcsolattartását, a kapcsolattartási időpontokra is javaslatot tett. A kérelemhez mellékelte azt a környezettanulmányt, amelyet a gyermekotthon családgondozója készített a gyermek apjánál, (az anya már évek óta elhagyta a családot, tartózkodási helye ismeretlen volt) és a gyermek kérelmét is.
December 13-án kelt határozatával a gyámhivatal engedélyezte, hogy a kislány a téli szünet egy részét édesapjánál töltse.
A 2001. február 1-jén kelt, a panaszos által a gyermekről készített féléves helyzetértékelésben szerepelt, hogy továbbra is várják a gyámhivataltól a gyermek és testvérei kapcsolattartásának szabályozását.
A gyámhivatal február 7-én a panaszos kérelmének megfelelően szabályozta a gyermek és az apa kapcsolattartását, a testvérek közötti kapcsolattartásról nem hozott döntést. Arról, hogy ebben a kérdésben miért nem határozott, nem tájékoztatta a panaszost.
Március 7-én a panaszos megismételte a testvérek közötti kapcsolattartás szabályozására vonatkozó kérelmét.
A gyámhivatalhoz március 29-én  megérkezett a szakszolgálat gyermekről szóló féléves tájékoztatója, melyet a gyámhivatal április 25-én kelt határozatával elfogadott. 
A panaszos a határozatot május 3-án megfellebbezte, ismételten kérte a gyermek és testvérei kapcsolattartásának szabályozását.
A gyámügyi ügyintéző június 1-jén tájékoztatta a panaszost arról, hogy a testvérek kapcsolattartás ügyében megkereste a nevelőszülőket, augusztus 6-án pedig arról, hogy a gyermek testvéreit gondozó nevelőszülők álláspontja a kapcsolattartás megvalósításáról ellentétes, ezért egyeztetésre van szükség. A kapcsolattartást szabályozó határozat meghozataláig a panaszos türelmét kérte.
A testvérek közötti kapcsolattartás rendezése érdekében a gyámhivatal szeptember 11-ére értekezletet hívott össze, melyen abban állapodtak meg, hogy a családi kapcsolatok rendezéséhez szükséges a gyermekek pszichológiai vizsgálata.
Október 24-én kelt határozatával a gyámhivatal elrendelte a kiskorúak pszichológiai vizsgálatát. A vizsgálat eredménye a gyámhivatalhoz 2002. február 9-én érkezett meg. A szakvélemény  a testvérek kéthetenkénti rendszeres kapcsolattartását javasolta.
A kapcsolattartás rendezésére a gyámhivatal március 6-ára ismét értekezletet hívott össze, melyen a gyámügyi ügyintéző a jelenlevőket tájékoztatta arról, hogy a megyei gyámhivatal vezetőjének utasítása alapján - tekintettel arra, hogy a szülő és a gyermek kapcsolattartását szabályozta a gyámhivatal - a testvérek kapcsolattartásáról határozatot nem hozhat, egyezséget nem hagyhat jóvá, csupán jegyzőkönyvet vehet fel az értekezleten elhangzottakról. A  kiskorúak kapcsolattartásáról az értekezleten megállapodás született.
A testvéreket a gyámhivatal  2002. július 31-én kelt határozatával azonos gondozási helyre helyezte, ezért közöttük a  kapcsolattartás szabályozása okafogyottá vált.
Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának	 érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
9. § (1) Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek joga különösen, hogy életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodóan
i) személyes kapcsolatait ápolhassa..
•	149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van - a gyermek nagykorú testvére, szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
(2) A szülővel való kapcsolattartásra irányuló kérelmet a 14. életévét betöltött gyermek önállóan is előterjesztheti.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi.
•	15/1998. (IV. 30.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről
150. § (1) A szakszolgálat szakmailag folyamatosan segíti és ellenőrzi a gondozott gyermek gyámjának, gondozójának gondozói, nevelői, illetve gyámi tevékenységét, az egyéni gondozási-nevelési tervben foglaltak végrehajtását, az egyéni elhelyezési terv megvalósulását.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak megvalósítása érdekében a szakszolgálat munkatársa szükség szerinti gyakorisággal, de legalább havonta egyszer köteles felkeresni a gondozóhelyet és találkozni a gondozott gyermekkel, a gondozóval, a gyámmal. A látogatás során tapasztaltakra vonatkozó megállapításait folyamatosan, írásban dokumentálnia kell.
(3) A szakszolgálat a gyámhivatal megkeresésére, ennek hiányában félévente írásban tájékoztatja a gyámhivatalt a gondozással, neveléssel kapcsolatos feladatok ellátásáról, és javaslatot tehet a gondozott gyermek gondozási helyének megváltoztatására.
150. § (1) A szakszolgálat szakmailag folyamatosan segíti és ellenőrzi a gondozott gyermek gyámjának, gondozójának gondozói, nevelői, illetve gyámi tevékenységét, az egyéni gondozási-nevelési tervben foglaltak végrehajtását, az egyéni elhelyezési terv megvalósulását.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak megvalósítása érdekében a szakszolgálat munkatársa szükség szerinti gyakorisággal, de legalább havonta egyszer köteles felkeresni a gondozóhelyet és találkozni a gondozott gyermekkel, a gondozóval, a gyámmal. A látogatás során tapasztaltakra vonatkozó megállapításait folyamatosan, írásban dokumentálnia kell.
(3) A szakszolgálat a gyámhivatal megkeresésére, ennek hiányában félévente írásban tájékoztatja a gyámhivatalt a gondozással, neveléssel kapcsolatos feladatok ellátásáról, és javaslatot tehet a gondozott gyermek gondozási helyének megváltoztatására.
151. § (1) A szakszolgálat folyamatosan figyelemmel kíséri a nevelőszülőnél vagy más bentlakásos intézményben elhelyezett gondozott gyermek és szülője kapcsolattartásának alakulását, illetve a szülőnek a nevelőszülővel vagy a gondozó intézménnyel való együttműködését, és erről megkeresésre, ennek hiányában félévente tájékoztatja a gyámhivatalt.
152. § Ha a szakszolgálat azt tapasztalja, hogy a gyám a kötelességeit nem teljesíti, vagy nem megfelelően teljesíti, javaslatot tehet a gyámhivatalnak a gyámi jogkör korlátozására, illetve a gyám felmentésére vagy elmozdítására.
A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a gyámhivatal a hatályos jogszabálynak megfelelően járt el, amikor a 2000. szeptember 25-én kelt határozatában a gyermek és a szülők kapcsolattartását szabályozta. A 149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet 28. § (1) bekezdése szerint kapcsolattartásra a gyermek szülője, nagyszülője, nagykorú testvére, szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa jogosult. A gyámhivatalt a kormányrendelet csupán arra kötelezi, hogy a gyermek kapcsolattartását az abban felsorolt személyekkel szabályozza határozatában.
A panaszos szeptember 29-én arra kérte a gyámhivatalt, hogy a szülők és a gyermek kapcsolattartásának idejét pontosan határozza meg, kérte a testvérek közötti kapcsolattartás szabályozását. A gyámhivatal - helyesen -  ebben a kérdésben kikérte a szakszolgálat vezetőjének véleményét is, akinek szakmai állásfoglalásával egyetértek. Az igazgató szakmai állásfoglalása után a gyámügyi ügyintéző nem tájékoztatta a panaszost arról, hogy jogszabályi felhatalmazás hiányában a testvérek közötti, továbbá a volt nevelőszülővel való kapcsolattartást nem szabályozhatja. Erről csak a megyei gyámhivatal vezetőjének utasítása után, a panaszos első kérelmének benyújtása után mintegy másfél év múlva (2002 márciusában) adott tájékoztatást. A gyámhivatal szakmai bizonytalansága, és a tájékoztatás elmaradása a panaszos jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos joga sérelmének közvetlen veszélyét keletkeztette.
A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint hiányzott a gyermekvédelmi szakemberek közötti párbeszéd is. A testvérek közötti kapcsolattartás kérdésében a gyermekek gyámjának kellett volna megegyezniük, szükség esetén kérniük kellett volna a szakszolgálat igazgatójának segítségét. A volt nevelőszülő pedig nem volt kötelezhető arra, hogy kapcsolatot tartson a gyermekkel. A kapcsolattartás elől a volt nevelőszülő nem zárkózott el, csupán azt kérte, hogy az ne rendszeres, hanem eseti legyen. Ebben az esetben is hiányzott az, hogy a gyermekkel foglalkozók a kérdésben megállapodjanak.
Álláspontom szerint életszerűtlen, felesleges, továbbá a jogszabályi felhatalmazással is ellentétes, hogy a gyermekvédelmi gondoskodásban élő, de különböző gondozási helyen nevelkedő testvérek kapcsolattartását a gyámhivatal határozatban szabályozza. A gyermekvédelmi gondoskodásban nevelkedő gyermekek esetében a törvényes képviselet ellátása a gyermekek gyámjainak joga és kötelessége. A gyámok döntése, hogy - azokon a hozzátartozókon kívül, akiknek a gyermekekkel való kapcsolattartását a gyámhivatalnak határozatban kell szabályozni - gyámoltjuknak kivel, mikor és hogyan engedélyezik a kapcsolattartást. A gyám tevékenysége azonban nem konroll nélküli, gyámoltja érdekében kell eljárnia. Ennek biztosítéka, hogy a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 15/1998. (IV. 30.) Korm. rendelet előírása szerint a szakszolgálat szakmailag folyamatosan segíti és ellenőrzi a gondozott gyermek gyámjának, gondozójának gondozói, nevelői, illetve gyámi tevékenységét, az egyéni gondozási-nevelési tervben foglaltak végrehajtását, az egyéni elhelyezési terv megvalósulását. Amennyiben ellenőrző munkája során azt tapasztalja, hogy a gyám tevékenysége a gyermek érdekével ellentétes kezdeményezheti a gyám tisztségéből való elmozdítását. A szakmai szabályok tehát megfelelően rendezik a kérdést, a szakmai együttműködés azonban elmaradt.
Fentiek miatt a vizsgálatot az Obtv. 17. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján lezárom, ezzel egyidejűleg felhívom Kunszentmárton Város Gyámhivatala vezetőjének figyelmét, hogy a jövőben fokozottabban ügyeljen arra, ha jogszabályi felhatalmazás hiányában az adott kérdésben nem hozhat határozatot, akkor erről haladéktalanul tájékoztassa az ügyfeleket.

Budapest, 2003. január 6.

Lenkovics Barnabás