Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

J E L E N T É S
az OBH 2965/2002. számú ügyhöz

Az eljárás megindítása

Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte - Körmend Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala jegyzőjének (jegyző) - növényvédelmi ügyében folytatott eljárását. 

A beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alk. 57. § (5) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.

Tájékoztatás és iratok rendelkezésre bocsátása céljából az Országgyűlési Biztosok Hivatalának vezetője megkereste a jegyzőt.

Megállapított tényállás

Panaszos 2002. III. 20. napján kelt "bejelentésével" a Körmendi Körzeti Földhivatalhoz (földhivatal) fordult növényegészségügyi panaszával arra hivatkozással, hogy a tulajdonában lévő körmendi 2854. helyrajzi számú ingatlanával határos körmendi 2855. helyrajzi számú földrészlet tulajdonosa (szomszédja) ingatlanát "nagymértékben elhanyagolja", mely panaszos "gyümölcsfáit súlyosan veszélyezteti". A földhivatal a beadványt 2002. III. 25. napján további ügyintézés céljából az illetékességgel és hatáskörrel rendelkező jegyzőhöz tette át. 

A jegyző megbízásából eljáró ügyintéző a körmendi 2854. és a 2855. helyrajzi számú földrészletet a helyszínen megszemlélte 2002. IV. 26. napján, s a "gyümölcsfák növényegészségének ellenőrzéséről" e napon felvett jegyzőkönyvben egyebek mellett rögzítették, hogy a "... 48. u. 18. sz. ingatlan tulajdonosa előzetes megbeszélés ellenére nem engedett be ingatlanára. Permetezés ténye nem állapítható meg, permetezési napló nincs vezetve. Gyümölcsfarák észlelhető az almafákon, fertőzés forrása nem állapítható meg. Mindkét telken sűrű növényállomány található, ritkítás szükséges, 20. sz. telken őszibarackon taphrina észlelhető, monília fertőzésre utaló jelek meggyen, cseresznyén, metszések hiánya mindkét telken. Barack, meggy számára nem megfelelő a kötött talaj."

A szemlét követően 2002. V. 7. napján a panaszolt ingatlan tulajdonosát egyebek mellett arról tájékoztatták, hogy "Az Ön és szomszédja telkén sűrű növényállomány található, ritkítás szükséges, ugyancsak mindkét telken monília fertőzése észlelhető a meggyfán, cseresznyefán. Az almafán gyümölcsfarák észlelhető." és egyidejűleg felhívták a címzett figyelmét, hogy "jó gazda módjára gondozza gyümölcsfáit, permetezést, fák tisztítását, elszáradt gyümölcsfák kivágását végezze el".

Ugyancsak 2002. V. 7. napján kapott tájékoztatást panaszos az önkormányzat jegyzőjének megbízásából kiadmányozott 3217-3/2002. számú ügyiratban egyebek mellett arról, hogy "A helyszínen megállapításra került, hogy mindkét telken - szomszéd és az Ön telkén - sűrű a növényállomány, ritkítás szükséges. Az almafákon gyümölcsfarák észlelhető, (talaj adottsága miatt) fertőzés forrása nem állapítható meg. A meggy és cseresznyefákon monília fertőzésére utaló jelek észlelhetőek. Az Ön tulajdonát képező gyümölcsösben őszibarack taphrina észlelhető. Permetezés ténye nem állapítható meg. A helyszíni szemlén tapasztaltakra hivatalunk a károsítók elleni szükséges védekezésre nem kötelezheti a szomszédját. Felkérem, hogy jó gazda módjára Ön is tegyen meg mindent annak céljából, hogy ritkítsa a növényállományát, rendszeresen permetezze a gyümölcsfáit monília és taphrina megbetegedés elkerülése érdekében. A gyümölcsfák metszését rendszeresen végezze."

Az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában panaszos állította, hogy a tulajdonában álló és már említett földrészleten lévő gyümölcsfáit "évtizedek óta" lelkiismeretesen, rendszeresen gondozza, permetezi, metszi, a szomszéd telkén lévő fákat pedig legutoljára "a 16 éve már elhunyt édesanyja permetezte", melynek következtében a szomszéd telkén lévő fák "féregtelepként működnek". Panaszos sérelmezte, hogy ahelyett, hogy a szomszéd telkén lévő fák növényvédelméről rendelkeztek volna, őt gyanúsították meg azzal, hogy a telkén lévő fáit nem gondozza. 

Az Országgyűlési Biztosok Hivatala megkeresésére az aljegyző 2002. VII. 20. napján telefonon azt a tájékoztatást adta, hogy "Panaszos ügyében határozat nem született, közérdekű védekezést nem rendeltek el, mert nem látták indokoltnak". 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja".

A növényvédelemről szóló alapvető szabályokat a 2000. évi XXXV. törvény (Tv.) tartalmazza. 

A Tv. 5. §-ának (1) bekezdése és annak a), valamint c) pontja a következőket rendeli: 
"(1) A földhasználó és a termelő köteles
a zárlati és a vizsgálatköteles nem zárlati károsítókat elpusztítani, azok behurcolását, meghonosodását, terjedését megakadályozni,
az a) pont alá nem tartozó egyéb károsítók ellen is védekezni, ha azok a szomszédos földhasználók, illetve termelők növénytermelési, növényvédelmi biztonságát, vagy az emberi egészséget bármely módon veszélyeztetik, valamint figyelembe venni az integrált növényvédelem alapelveit, továbbá a környezet és a természet védelmét."

A Tv. 7. §-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy "Közérdekű védekezést kell elrendelni, ha a földhasználó, illetve a termelő védekezési kötelezettségének az azt elrendelő hatósági határozat ellenére sem tesz határidőre eleget. A közérdekű védekezést külterületen az illetékes Szolgálat, belterületen a települési, a fővárosban a kerületi önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző) rendeli el. A közérdekű védekezést elrendelő határozat elleni fellebbezésnek a végrehajtásra halasztó hatálya nincs."

A (3) bekezdés szerint "Az erre a célra létrehozott járványelhárítási célkeretből kell biztosítani a közérdekű védekezés végrehajtásának költségeit, amelyet a földhasználó, illetve a termelő a közérdekű védekezést elrendelő hatóság részére köteles megtéríteni, késedelmes fizetés esetén a mindenkori jegybanki alapkamat kétszeresével megnövelt összegben. A földhasználó, illetve a termelő nem fizetése esetén a közérdekű védekezés költségei adók módjára kerülnek behajtásra a minisztérium, valamint a települési önkormányzat költségvetése javára. A költségek behajtásáról az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal gondoskodik."

A Tv. 48. §-ának (1) bekezdése és annak f) pontja azt rendeli, hogy "
"(1) A növényvédelmi igazgatást ellátja
f) a települési önkormányzat jegyzője."

A Tv. 57. §-ának a) és b) pontja úgy szól, hogy
"A jegyző
a károsítók ellen - a zárlati károsítók kivételével - belterületen az érintett földhasználót és termelőt védekezésre kötelezheti;
az a) pontban foglaltak elmulasztása esetén közérdekű védekezést rendel el."

A Tv. 58. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy "A növényvédelmi igazgatási eljárásokra az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni."

A Tv. 60. §-ának (1) bekezdése, annak b) és c) pontja azt írja elő, hogy 
"(1) Növényvédelmi bírságot kell kiszabni azzal szemben, aki
növényvédő szerrel olyan cselekményt valósít meg, amellyel az ember és az állat egészségét vagy a környezetet, illetve a tájkép szempontjából jelentős értékű növényállományokat veszélyezteti;
a károsítók elleni védekezés elmulasztásával közvetlenül veszélyezteti a mezőgazdasági termelés biztonságát, vagy a károsítók járványos terjedésének teret adva a térség, illetve a termőtáj termelési biztonságát veszélyezteti, továbbá a közegészségügy védelmét szolgáló növényvédelmi intézkedéseket, illetve beavatkozásokat elmulasztja."

A (2) bekezdés b) és c) pontja szerint
"(2) Növényvédelmi bírságot lehet kiszabni azzal szemben, aki
a vegyszeres növényvédelmi munkavégzést akadályozza,
a növényvédelmi hatóságok szakigazgatási tevékenységét akadályozza, intézkedését figyelmen kívül hagyja, az állami vagy közérdekű védekezés végrehajtását akadályozza."

A (3) bekezdés rögzíti "A bírságot a jegyző jogosult kiszabni az (1) bekezdés b), c), valamint a (2) bekezdés b), c) pontjai esetében, ha a cselekmény belterületen valósul meg."

Az (5) bekezdés azt rendeli, hogy "A bírság kiszabásának nincs helye, ha a cselekménynek a növényvédelmi hatóság, illetve a jegyző tudomására jutásától egy év, illetve a cselekmény elkövetésétől három év eltelt."

A Tv. 61. §-ának (2) bekezdése úgy szól, hogy "A bírság legkisebb összege húszezer forint, legmagasabb összege egymillió forint. A bírság összegét az azt kiszabó Szolgálat, illetve a települési önkormányzat számlájára kell befizetni. A bírság meg nem fizetése esetén a kiszabott összeget késedelmi kamat terheli, amelynek mértéke a mindenkor érvényes jegybanki alapkamat kétszerese. A bírságot és késedelmi kamatot adók módjára kell behajtani, amelyről az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal gondoskodik."

A (4) bekezdés pedig azt rögzíti, hogy "A kiszabott bírság a Szolgálat, illetve a települési önkormányzat saját bevétele."

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."

Az Áe. 6. §-ának (1) bekezdése és annak b) pontja szerint
"(1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az eljárásra illetékes
ingatlanra (földre, házra, lakásra, más helyiségre stb.) vonatkozó ügyben az a közigazgatási szerv, amelynek területén az ingatlan van."

Az Áe. 7. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti."

Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."

Az (5) bekezdés szerint "Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell."

Az Áe. 26. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."

A (4) bekezdés azt rögzíti, hogy "A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást."

Az Áe. 42. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."

Az Áe. 43. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy
"(1) A határozatnak tartalmaznia kell:
az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát."

Az Áe. 45. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. Jogszabály lehetővé teheti a határozat - beleértve az 50-53. §-ban foglaltakat is - elektronikus dokumentumban történő kézbesítését."

Az Áe. 62. §-ának (1) bekezdése szerint "Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz."

Az Áe. 63. §-ának (1), illetve (2) bekezdése úgy szól, hogy
"(1) A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, kivéve ha a közigazgatási szerv a határozat azonnali végrehajtását rendelte el.
(2) A határozat azonnali végrehajtását akkor lehet elrendelni, ha
életveszély miatt vagy a közbiztonság érdekében az szükséges, illetőleg az azonnali végrehajtás elmaradása jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna,
a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik,
törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet más fontos ok miatt lehetővé teszi."

A vizsgálat rögzíti, hogy a földhivatal panaszos beadványának önkormányzat részére való áttételét a Tv. és az Áe. szabályainak maradéktalan betartásával valósította meg. 

A vizsgálat feltárta, hogy a földhivatal által áttett ügy elintézése a jegyző hatáskörébe tartozik, s hogy a Tv. 58. § (1) bekezdésének rendelkezései szerint a konkrét növényvédelmi ügyben a jegyzőnek a Tv.-ben meghatározott eltérésekkel az Áe. szabályait kell alkalmazni. 

A vizsgálat feltárta azt is, hogy a jegyző a hatáskörébe tartozó konkrét ügyben egyes eljárási cselekmények végzésére ugyan sor került, azonban mind az ügyintézési határidő megtartása, mind a tényállás szükséges mértékű feltárása, mind a határozathozatal elmaradt; a jegyző mulasztást követett el. 

A vizsgálat hivatkozik az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.11.) AB számú határozatának indokolására, mely szerint "A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."

A vizsgálat megállapította, hogy a mulasztás - a jegyző eljárásának kiszámíthatatlansága miatt - panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogának sérelmét eredményezte. Ugyanakkor ez az eljárás - határozat hiányában - panaszos jogorvoslathoz való jogát is sértette, mert annak gyakorlását a határozat hiánya kizárja. A jegyző mulasztása az említett alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idézett elő, mely mindaddig fennáll, míg panaszos ügyében határozathozatalra nem kerül sor. 

Kezdeményezés

Az idézett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében - az 1993. évi LIX. törvény 21. §-ának (1) bekezdésére hivatkozással - kezdeményezem a jegyzőnél, hogy panaszos ügyében haladéktalanul hozzon határozatot. 

Felkérem Jegyző urat, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi álláspontjáról, tett vagy tervezett intézkedéséről - kezdeményezésem kézhezvételét követő 30 napon belül - írásban tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, a jegyzőt, valamint a földhivatal vezetőjét is tájékoztattam. 

B u d a p e s t , 2002. december "      "

                                                                                                 Lenkovics Barnabás